Материал: 5182

В1929 году государственное социальное страхование обрело единый бюджет. А с 1931 года за счёт средств государственного социального страхования, которые аккумулировались в государственном бюджете СССР, начато финансирование санаторно-курортного лечения и отдыха в специализированных учреждениях (санатории, пансионаты, дома отдыха), а также финансирование детских оздоровительных лагерей. В лексиконе профсоюзных деятелей появляется понятие «профилактика заболеваемости».

С 1928 года для рабочих отдельных отраслей промышленности были введены пенсии по старости, которые затем были распространены на всех рабочих,

ак 1937 году – на служащих.

Вфинансовой системе бывшего СССР внебюджетных фондов как самостоятельного звена государственных финансов не было. Сформировавшийся в 1938 году Фонд государственного социального страхования в качестве составного звена входил в государственный бюджет СССР, в рамках которого утверждался и исполнялся.

За счёт средств данного фонда финансировались расходы на оказание бесплатной медицинской помощи, производилась выплата пособий и оплата путёвок на санаторно-курортное лечение работающих граждан, а также выплата пенсий рабочим, служащим и колхозникам.

В1946 – 1956 гг. сложилось довольно сложное законодательство о льготных пенсиях, что привело к существованию двух параллельных систем. В связи со сложившейся ситуацией, для упорядочения процесса 14 июля 1956 году был принят новый Закон «О государственных пенсиях рабочим и служащим», вступивший в силу с 1 октября того же года.

Новым законом были значительно повышены размеры пенсии. Коэффициент замещения составлял от 50 до 100 % заработка. Кроме того, были установлены различные надбавки, существенно повысившие уровень пенсионного обеспечения. Впервые закон установил возможность назначения пенсии при неполном трудовом стаже – в размере, пропорциональном этому стажу. Этот документ определил возраст выхода на пенсию по старости для мужчин – 60 лет, для женщин – 55 лет. Этот критерий используется и в современном пенсионом законодательстве. Минимальный трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по возрасту, соответственно составлял 25 лет и 20 лет.

Закон 1956 года значительно повысил уровень пенсионного обеспечения и расширил круг лиц, имеющих право на пенсию: рабочие, служащие, граждане,

31

на которых распространяется государственное социальное страхование; военнослужащие рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы; граждане, ставшие инвалидами в связи с выполнением государственных или общественных обязанностей или в связи с выполнением долга гражданина по спасению человеческой жизни, по охране социалистической собственности или социалистического правопорядка.

Спринятием 15 июля 1964 года Закона «О пенсиях и пособиях членам колхозов» сложилась единая система пенсионного обеспечения, охватывающая практически всех трудящихся и членов их семей. Этот Закон предусматривал выход на пенсию для колхозников мужчин – с 65 лет, а женщин – с 60 лет.

Следует отметить, что недостатки пенсионной системы, побудившие начать её реформирование в 1956 году, через некоторое время в полной мере проявились, а именно:

– расширился круг лиц, получающих одновременно и пенсию и заработную плату;

– существенно отставал темп роста размера пенсий от темпа роста заработной платы;

– неуклонно повышались бюджетные расходы на выплату пенсий.

С1968 года пенсионный возраст рабочих и колхозников сравняли, пенсия рабочим, служащим и колхозникам выплачивалась за счёт средств фонда социального страхования, который был включён в государственный бюджет СССР, поэтому эти пенсии назывались «пенсии по социальному страхованию». Также выплачивались пенсии по социальному обеспечению, то есть за счёт средств государственного бюджета СССР. Пенсионное обеспечение военнослужащих осуществлялось в особом порядке, их пенсии финансировались за счёт средств союзного бюджета, выделяемых Министерству обороны.

Таким образом, в СССР экономические или социальные внебюджетные фонды как инструмент перераспределения финансовых ресурсов не использовались. Формировался единый государственный бюджет, который обеспечивал финансирование всех государственных расходов. Но при этом составлялись два вида бюджетов – обыкновенный и чрезвычайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на финансирование расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции специальных фондов (счетов), он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счёт его средств погашался государственный долг, покрывались убытки, вы-

32

званные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счёт средств чрезвычайного бюджета покрывался дефицит обыкновенного бюджета. И лишь начавшиеся демократические преобразования в российском обществе, переход к рыночным формам привели к появлению принципиально нового, по сравнению с прежней структурой финансовых отношений, звена финансовой системы – внебюджетных фондов.

Появление внебюджетных фондов и их использование в целях перераспределения публичных финансов параллельно с бюджетами в отечественная финансовая наука связывает с ограниченностью финансовых ресурсов. Потребность в перераспределении существенно возрастает при сложном финансовом состоянии экономики. Государственный бюджет во многом способствует мобильности средств, благодаря незакреплённости доходов за конкретными видами расходов. Однако нельзя допустить излишних переливов средств по некоторым статьям расходов; в частности, особую заботу вызывают урезания расходов именно на эти цели. Поэтому очень важно определить наиболее острые участки развития и обеспечить целевое направление и использование поступающих средств12.

Создание в начале 90-х годах внебюджетных фондов было продиктовано многими причинами, имеющими как постоянный, так и преходящий характер. К ним относятся:

-возможность обеспечения более тесной увязки конкретной цели, поставленной обществом, со средствами её достижения;

-высокая концентрация финансовых ресурсов, поступающих из всех источников, для быстрого решения проставленной задачи;

-обеспечение более полного и рационального сочетания общественных, корпоративных и личных интересов;

-специфические механизмы функционирования внебюджетных фондов, которые адекватны рыночным методам хозяйствования, а потому лучше содействуют адаптации граждан к изменяющимся условиям жизни общества.

При создании системы социальных внебюджетных фондов в России ставились задачи13:

1) освободить бюджет от существенной доли социальных расходов, которые

врамках бюджета финансировались с большим напряжением;

12Финансы : учебник для вузов / под ред. В. М. Родионовой. М. : Финансы и статистика. 1998. С. 289.

13Фетисов В. Д. Бюджетная система Российской Федерации : учеб. пособие для вузов. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С.154.

33

2) вывести из-под контроля законодательных органов власти значительные финансовые ресурсы, предоставив их в полное распоряжение исполнительных органов власти.

Постановка данных задач была обусловлена двумя проблемами.

Во-первых, с появлением негосударственных форм собственности и коренным изменением трудовых отношений финансовые возможности государственного обеспечения резко сужались.

Во-вторых, на фоне рыночных преобразований существенно возросла численность населения, нуждающегося в социальной защите: безработные, частично занятые, бездомные, не говоря уже о большой численности граждан с размерами заработной платы, пенсий и пособий, которые существенно ниже прожиточных минимумов работающих и пенсионеров. В этой связи резко повысилась необходимость активно и широко применять механизмы ОСС, с которыми в рыночной экономике связывается управление типичными и наиболее массовыми видами социальных рисков. Речь идёт о рисках, касающихся утраты доходов вследствие старости, инвалидности и болезней, необходимости нести дополнительные расходы на медицинское обслуживание и т.д.

В соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса и РСФСР», внебюджетные фонды не включались в бюджетную систему, могли создаваться на всех уровнях власти и имели отличный от бюджета механизм формирования и использования. Порядок формирования внебюджетных фондов и контроль за использованием средств этих фондов до введения в действие Бюджетного кодекса РФ (до 1 января 2000 г.) определялись Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» № 48071от 15 апреля 1993 г. Правовой основой создания внебюджетных фондов в Российской Федерации являлись нормативные акты, принятые органами власти РСФСР.

Пенсионный фонд РФ (далее ПФР) был образован 22 декабря 1990 года Постановлением Верховного Совета РСФСР для государственного управления финансами пенсионного обеспечения, которые было необходимо выделить в самостоятельный внебюджетный фонд. При этом решались две задачи.

34

Первая задача – средства пенсионной системы выводились из ранее консолидированного государственного бюджета и становились сферой самостоятельного бюджетного процесса. Поэтому изначально ПФР приобрёл статус самостоятельного государственного внебюджетного фонда, сохраняя его по сей день. Вторая задача – основным источником финансирования пенсионных выплат стали страховые взносы и платежи, которые уплачивались работодателями и застрахованными лицами.

Врезультате источником выполнения государством его обязательств перед пенсионерами стали не средства государственного бюджета, а страховой платёж.

Ихотя средства ПФР сохраняют статус федеральных средств, они в то же время являются по своей природе и средствами обязательного пенсионного страхования.

На основании Постановления Совета Министров РСФСР и Федерации независимых профсоюзов от 25 декабря 1990 года №600/3-3 «О совершенствовании управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование трудящихся РСФСР» был образован внебюджетный ФСС РФ. С 1993 года Фонд становится финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ.

Впериод проведения экономических и социальных реформ, резкого снижения уровня жизни, острой нехватки бюджетных и ведомственных средств на содержание медицинских учреждений был принят Закон РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР» № 1499-1 от 28 июня 1991 г. Причём все положения этого закона, которые касались обязательного медицинского страхования, были введены в действие с 18 января 1993 г.

ФФОМС был создан в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год» № 344543-1 от 24 февраля 1993 г. Вэтот же период в большинстве субъектов РФ были учреждены территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Фонды обязательного медицинского страхования являются самостоятельными государственными некоммерческими финансовокредитными учреждениями. Они предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечение финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение.

35