Материал: 4887

51

ных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды 132.

Наряду с физическими и юридическими лицами, самостоятельными субъектами права собственности являются публичные образования. Однако участие публичного образования в гражданском обороте обусловлено целым рядом особенностей. Во-первых, публичные образования обладают особыми властными полномочиями, в том числе и по принятию норматив- но-правовых актов, регламентирующими порядок осуществления принадлежащего им права собственности. Во-вторых, публичное образование осуществляет право собственности в публичных интересах.

Публичная собственность имеет две разновидности – государственную

имуниципальную. Применительно к праву государственной собственности можно говорить о множественности субъектов государственной собственности, в роли которых выступают Российская Федерация в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность) и её субъекты – республики, края, области и т.д. (в отношении имущества, составляющего собственность субъектов Российской Федерации).

Статьёй 72 Конституции РФ предусматривается возможность нахождения в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов разграничения государственной собственности и вопросов владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными

идругими природными ресурсами. Но это не означает, что возможно установление общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на имущество, так как сами эти субъекты гражданского права самостоятельны и не зависимы друг от друга, и в соответствии с п. 4 – 5 ст. 126 ГК РФ они не отвечают по обязательствам друг друга. Согласно п. 2 ст. 76 ГК РФ, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

132 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3018.

52

В юридической литературе на протяжении длительного времени предметом обсуждений является вопрос о соотношении компетенции Российской Федерации и её субъектов по предметам совместного ведения 133. Так, В.А. Дозорцев отмечает, что «система, при которой отдельные области гражданского законодательства относятся к совместной компетенции федерации и её членов, представляется глубоко ошибочной. Допустимо отнесение к совместной компетенции лишь издания комплексных актов, притом в части, касающейся не гражданско-правового, а, например, административного аспекта. Примером могут быть акты земельного и жилищного законодательства» 134. Другой позиции по данному вопросу придерживается Г. Гаджиев, который считает, что в ст. 71 – 73 Конституции РФ имеются в виду нормативные акты, а не отдельные правовые нормы, ибо последние не существуют сами по себе, вне рамок правовых актов.

Поэтому в ведении РФ находится только принятие кодифицированных гражданских законов, что не исключает права субъектов РФ включать в свои законы, регулирующие экономические отношения, отдельные граж- данско-правовые нормы, не противоречащие федеральным гражданскоправовым нормам 135. Отметим, что сразу же после принятия Конституции РФ совместное ведение было «отождествлено» с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и её отдельными субъектами, а также признанием права за субъектами РФ принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов в порядке так называемого опережающего правового регулирования 136. В.Е. Чиркин пишет: «Они сыграли свою положительную роль в то время, когда между Федерацией и некоторыми субъектами развёртывалась довольно острая борьба вокруг совместных полномочий, договоры помогли несколько притушить страсти, субъекты, руководители субъектов, практически отказав-

133Маковский А. Л. Гражданское законодательство как предмет ведения Федерации в прошлом и настоящем нашего Отечества // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 94.

134Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 34.

135Гаджиев Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере : юридикотехнический аспект // Федерализм. 1998. № 1. С. 94.

136Эйриян Г. Н. Разграничение полномочий между РФ и её субъектами в сфере регулирования земельных отношений // Журнал российского права. 2006. № 3.

53

шиеся подчиняться Федерации, стали участвовать в работе федеральных органов. Может быть, ещё определённое время некоторые из таких договоров будут в каком-то аспекте полезны» 137.

22 сентября 1999 г. был принят Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 138, в гл. IV.1 которого были закреплены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в п. 2 ст. 26.1 установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Субъектами муниципальной собственности являются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. Как уже отмечалось, муниципальная собственность представляет собой самостоятельный вид публичной собственности. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а сами органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальные образования не являются государственными образованиями. Вместе с тем как участникам гражданского оборота им принадлежит особый публично-правовой статус.

В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 16 сентября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 139 в собственности муниципальных образований может находиться: 1) указанное в ч. 2 – 4 ст. 50 имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных

137Чиркин В. Е. Конституционное право : Россия и зарубежный опыт. М., 1999. С. 329.

138Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

139Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

54

государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 Федерального закона; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования; 4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения. Вопрос о том, каков должен быть перечень муниципального имущества (открытым или закрытым), вызывает неоднозначную оценку. Согласно первой точке зрения, «закрытый» перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, созданию эффективных условий для развития малого и среднего предпринимательства.

По мнению других, муниципальное образование является публичноправовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим «закрытый» перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным ст. 14 – 16 Федерального закона № 131» 140. В отличие от положений Закона от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении» 141 и Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 142, в которых вопросы экономической базы местного самоуправления были урегулированы противоречи-

140О проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления : круглый стол // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8.

141Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010 (утратил силу).

142Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506 (утратил силу).

55

во и неполно, в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 143 такие вопросы изложены уже более последовательно. Например, в соответствии с п. 3 ст. 37 Закона № 1550-1 в муниципальной собственности могли находиться учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, которые как таковые являются юридическими лицами, осуществляющими деятельность на праве оперативного управления. А Федеральный закон № 154 в состав муниципальной собственности включал и муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансовокредитные организации (ст. 29), которые также являются юридическими лицами. Но если тем же муниципальным предприятиям имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, то банкам, которые в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» 144 создаются в форме хозяйственных обществ, имущество принадлежит на праве собственности.

Вместе с тем и в Законе о местном самоуправлении № 131 можно встретить положения об имуществе, которые принадлежат муниципальному образованию на праве собственности, которые не всегда точно отражают принадлежность того или иного имущества муниципальному образованию. Так, в п. 2 ст. 50 Закона о местном самоуправлении № 131 говорится о принадлежности поселениям на праве собственности жилищного фонда социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущества, необходимого для содержания муниципального жилищного фонда, тем самым говорится о принадлежности поселениям на праве собственности только таких помещений, которые предоставляются по договору социального найма малоимущим и нуждающимся гражданам. Аналогичное положение закреплено и в п. 3 ст. 47 Устава городского округа «Город Хабаровск» 145.

143Далее – Закон о местном самоуправлении № 131.

144Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 492.

145Хабаровские вести. 2004. № 152.