Материал: 4550

41

Вцелом понятно стремление человека прибегнуть к защите главы государства (особенно это понятно в ситуации, когда правовые институты в России действуют ещё весьма слабо, когда традиционный чиновничий произвол не изжит). Но возникает вопрос: действительно ли Конституция имела в виду подобное понимание президентской функции? Конечно же, нет.

Вином случае деятельность Президента была бы парализована, он стал бы подменять функции и полномочия суда, правоохранительных органов и других государственных структур. Чем вызвана необходимость конституционного закрепления данной формулы и что она означает?

Важнейшие прерогативы президентской власти исходят из признания того, что правовые нормы, даже обладающие высшей юридической силой, сами по себе ещё не обеспечивают поддержание правовой системы в режиме эффективной стабильности, особенно когда это касается самой государственной власти. В то же время ущерб, который может быть нанесён обществу обладателем властных полномочий в случае его «неповиновения праву», несравненно более значителен. Вплоть до того, что под угрозой могут оказаться суверенитет, независимость, целостность государства, гражданский мир, основные демократические ценности. Именно поэтому современная цивилизация не отказалась от древнего принципа единоличного охранителя основ существующего порядка.

Вот почему этот принцип восприняла и новая российская Конституция, обеспечив Президента полномочиями, необходимыми для выполнения им своих функций, направленных на охрану самых существенных ценностей общества, среди которых права и свободы человека. В перечень полномочий, обеспечивающих охрану этих ценностей, входят право введения при определённых условиях военного и чрезвычайного положений, использование согласительных процедур в спорах между органами власти, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, принятие решения об отставке федерального Правительства.

Смысл рассматриваемой формулы заключается в следующем.

Во-первых, Президент цементирует всю государственную систему и охраняет самую сердцевину того, что принято называть государством.

Каждый из государственных органов в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые также направлены на защиту прав и свобод личности. Однако любой из этих институтов обеспечивает действие Конституции лишь частично. Только перед Президентом ставится задача обеспечить устойчивость государства в целом и другие атрибутивные его свойства. При этих условиях все

42

иные органы власти и должностные лица могут иметь возможность осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.

Во-вторых, Президент главенствует в государственной системе. Речь идёт не

оего монархической роли, не о праве принимать к своему рассмотрению любой вопрос, подменяя законодательную, исполнительную, судебную ветви власти, а

ороли обеспечителя условий, при которых все эти институты власти способны выполнять своё предназначение, а также о роли верховного контролёра, следящего за тем, чтобы ни один институт власти не мог посягнуть на прерогативы другого, не мог узурпировать власть в стране или присвоить чьи-либо властные полномочия. Конечно, Президент и сам не должен выходить за пределы Конституции. Не случайно выполнение задач, перечисленных в ч. 2 ст. 80 Конституции России ограничено рамками установленного порядка. Вместе с тем глобальность самой задачи сохранения государственности вследствие возможной угрозы, непредсказуемость характера этой угрозы обусловливают невозможность какогото жёсткого регулирования, абсолютной юридической конкретизации средств и методов, применяемых президентом для ликвидации такой угрозы.

Подтверждение этому дано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П в связи с проверкой конституционности ряда решений Президента Российской Федерации, направленных на разрешение кризиса в Чеченской Республике. В частности, Конституционный Суд заявил, что в случаях, когда понятие «в установленном порядке» не детализировано, общие рамки президентских действий определяются принципом разделения властей и конституционным положением о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и законам России18.

Важно заметить, что на практике не исключены отдельные акты Президента, сомнительные с конституционной точки зрения (например, противоречащие ка- кому-либо закону), как не исключены такие акты любой иной структуры власти. В этих случаях мы наблюдаем одно из проявлений системы разделения властей, когда судебная власть осуществляет правовую коррекцию актов других ветвей власти. И здесь Президент как раз гарантирует такую возможность, то есть нормальный режим установленного Конституцией порядка.

В-третьих, действия Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина тесно связаны с его гарантиями самой Конституции. В конечном итоге и суверенитет, и целостность государства предназначены именно для обеспечения

18 См. : Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5.

43

в полном объёме прав и свобод человека. В упомянутом решении Конституционного Суда об этом прямо сказано: «Государственная целостность – важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод». На это следует обратить внимание, поскольку нередко наблюдается стремление разорвать единую конституционную ткань, противопоставить одни конституционные ценности другим. Сказанное даёт возможность сделать вывод о наличии обязанности Президента не только по непосредственной защите, восстановлению нарушенных прав и свобод конкретных людей (хотя для этого существуют специализированные государственные структуры), но и по обеспечению условий, при которых и осуществление, и охрана, и защита этих прав и свобод могут быть реальными, то есть условий полноценного конституционного порядка.

Кроме средств конституционного контроля и конституционного надзора, в сфере обеспечения прав и свобод личности Президент осуществляет ряд специальных полномочий. В частности, к ведению главы государства отнесены вопро-

сы гражданства и предоставления политического убежища (п. «а» ст. 89 Кон-

ституции РФ). Федеральный закон 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» возлагает на Президента принятие в российское гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства, а также решение вопросов, связанных с выходом из российского гражданства. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища. В соответствии с п. «в» ст. 89 Конституции РФ Президент

награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почётные звания Российской Федерации, высшие воинские и специальные звания.

Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах Российской Федерации» (в ред. 2004 г.) утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации. Положение определяет, что государственными наградами являются: звание героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почётные звания Российской Федерации.

Президент издаёт указы об учреждении государственных наград и о награждении государственными наградами; вручает государственные награды; образует Комиссию по государственным наградам при Президенте РФ для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан; образует Управление Президента РФ по государственным наградам для обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства и проведения единой политики в области государствен-

44

ных наград. Президент осуществляет помилование (п. «в» ст.89 Конституции РФ). Помилование – высший акт гуманности в отношении конкретного физического лица, осуждённого за преступление. Лицо, освобождается от дальнейшего отбытия наказания, либо наказание сокращается или заменяется более мягким наказанием. Названные полномочия осуществляет исключительно глава государства. Относительно недолгая практика функционирования в России института президентства свидетельствует о том, что не все действия российских президентов как гаранта прав и свобод человека и гражданина соответствуют смыслу рассматриваемой конституционной формулы. В условиях отсутствия законодательной базы для проведения приватизации государственного имущества первый Президент России решал эту проблему собственными указами. Следствием такой приватизации стало немыслимое перераспределение общенационального богатства в пользу отдельных весьма предприимчивых лиц, исключившее право собственности на него основной массы населения страны.

Примером позитивных действий Президента РФ стало решение Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации о защите прав российских граждан, входящих в контингент миротворческих сил ООН в Южной Осетии, в ходе военной агрессии Грузии против населения этой территории. Несогласие мирового сообщества с предпринятыми Россией шагами не меняет правомерности её действий.

Реализация полномочий Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина в строгом соответствии с его конституционным статусом зависит от многих обстоятельств. Влияние главы государства на деятельность государственных чиновников, соблюдение ими законности в сфере прав человека, несомненно, позволит укрепить государственный аппарат, обеспечит надёжное осуществление принципа приоритета прав человека как высшей ценности.

§ 2.3. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Во всех случаях, когда возникает конфликт между государством и гражданами, арбитром должен стать не чисто политический, а, как минимум, социальнополитический институт. Во всяком случае, этот орган должен находиться на равном удалении от всех ветвей государственной власти и быть выборным. Близкий к этому вариант был найден в начале ХIX в. в лице так называемого омбудсмана (от швед.umbud + man – «сила, авторитет, лицо, являющееся пере-

45

водчиком или представителем других людей»). В современном языке утвердилось английское произношение этого слова – омбудсмен. Это лицо, уполномоченное представительным органом охранять права и свободы человека и осуществлять контроль над должностными лицами государства на предмет соблюдения ими государственных и международных актов без права изменения принятых последними решений. Омбудсмен назначается парламентом, но сам парламент не имеет права вмешиваться в его деятельность. Сейчас омбудсмен как конституционный институт существует во многих странах мира. В России аналог этого института появился только в 90-х гг. прошлого столетия в лице уполномоченного от выборного органа (Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) по правам человека19.

При всех различиях моделей омбудсмена последний является несудебным органом, независимым от исполнительной власти, в который гражданин может обратиться со своей жалобой на публичные власти на безвозмездной основе. Для рассмотрения этих жалоб омбудсмен располагает властью расследования, внесения рекомендаций, предложений, оказания давления, исключая власть принимать решения, производить отмену или замену законов, чиновников и т.п.

Для парламента рассматриваемый институт служит средством контроля за исполнительной властью, выполняя, прежде всего обязанность защиты фундаментальных прав и свобод граждан. Наряду с этим парламентские омбудсмены могут заниматься некоторыми вопросами по собственной инициативе, пользуясь широкой известностью и народным доверием.

В России идея создания института омбудсмена впервые официально была провозглашена в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года. В соответствии с этим документом предполагалось создание должности Парламентского Уполномоченного по правам человека, назначаемого Верховным Советом на 5 лет и обладающего депутатской неприкосновенностью. Однако сама должность Уполномоченного по правам человека была учреждена лишь в 1993 г. в соответствии с действующей Конституцией РФ. Ещё не был принят специальный закон об Уполномоченном по правам человека. Государственная Дума назначила на эту должность известного правозащитника С.А. Ковалёва.

19 См. : Институт омбудсмена : утраченные иллюзии // Адвокат. 2000. № 2. С. 17; Бойцова В., Бойцова Л. Правовой институт омбудсмена в условиях современного общественного развития. М., 1992; Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах / под ред. А. Сунгурова. СПб., 1999.