. Исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность. В рамках своей компетенции органы исполнительной власти вправе самостоятельно оценивать правомерность действий (актов) субъектов исполнительной деятельности, рассматривать и разрешать возникающие споры, а также применять меры принуждения, предусмотренные законом [28, C. 58].
Полномочия органов исполнительной власти могут осуществляться и в так называемом административном порядке, характерная особенность которого - использование в соответствии с законом средств государственного принуждения. Исполнительная власть, располагая необходимыми правовыми средствами и инструментами государственного принуждения (армия, полиция, надзоры и пр.), имеет возможность применения принудительного исполнения законов без предварительного судебного решения. Более того, исполнительной власти дано право применять вооруженную силу по отношению к тем, кто, по ее мнению, нарушая законы, угрожает существующим устоям государства.
Таким образом, выше перечисленные признаки взаимосвязаны, и можно выделить, что исполнительным органам государственной власти свойственна именно совокупность всех этих особенностей и их строгое сочетание.
Итак, все вышесказанное позволяет определить орган исполнительной власти как сформированный органами государства коллектив государственных служащих (за исключением Председателя Правительства РК, его заместителей и министров), которые наделены государственно-властными полномочиями; уполномочены государством на осуществление его задач и функций в процессе управления различными сферами жизни общества, контроля за соблюдением действующего законодательства и распоряжения различными объектами; действуют на основании и во исполнение текущего законодательства в установленном государством порядке.
.2 Функции и формы реализации исполнительной власти
Проблема функций исполнительной власти в юридической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это тем, что многие юристы - ученые, упрощают проблему и полагают, что само название данной ветви власти прямо связано с ее функциями: эта власть исполняет законы.
Под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной власти объем государственных полномочий [29, C. 211]. Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.
Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.
Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.
Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Необходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно воплощается в ее функциях [30, C. 46].
Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти.
Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционирования его политических, экономических и культурных структур [31, C. 158].
Другой важный объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально - культурного и административно - политического строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти.
Итак, первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти [32, C. 201]. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д.
Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельности организаций.
Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д.
Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, Правительство Республики Казахстан объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти [33, C. 120]. Как видно, данная деятельность Правительства Республики Казахстан является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.
Государственное управление как деятельность органов исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятельность, то есть органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации.
Следует подчеркнуть, что исполнительная ветвь власти имеет дело с таким объектом управления, который характеризуется быстрыми изменениями, появлением новых проблем, возникновением критических ситуаций. Этим объясняется наделение органов исполнительной власти правом издавать предписания для нижестоящих органов - подзаконные нормативные и индивидуальные акты.
Распорядительную деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной, в государственном управлении исполнения и повеления следует рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Государственное управление - это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и административно - политическим строительством [34, C. 67].
Вельский считает, что понятие государственное управление является более широким, чем понятие исполнительная власть, но когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполнительной власти, то государственное управление понимается в узком смысле, как форма и основа практической реализации исполнительной власти. В понятии государственное управление, по Вельскому, интегрируется государственные аппараты управления законодательной и судебной ветвей власти [35, C. 59].
Второй уровень функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомогательный, инструментарный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций, то есть используются как организационно - технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти [36, C. 245].
Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления [37, C. 56]. Основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент Республики Казахстан, у которого есть прерогатива в области исполнительной власти. Правительство Республики Казахстан, иные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается.
Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация [38, C. 20].
Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.
Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения [39, C. 55]. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.
Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполнительной власти и приобретает научную и практически - политическую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполнительной власти позволяют сделать следующий вывод.
Для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата, представляющего собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти.
Интересно отметить, что функции, которые на уровне государства воплощены в трех обособленных ветвях власти (законодательство, управление, правосудие), перенесенные на исполнительную власть и встроенные в ее структуры, выполняют скромную вспомогательную, но организационно важную роль в реализации функций первого уровня. Если в основе функций первого уровня лежат главные направления в деятельности исполнительной власти, формирования основных видов ее органов, их специализация, то в основе функций второго уровня - соображения технической целесообразности. В целом же оба уровня функций исполнительной власти можно представить как систему взаимных пересечений и уравновешиваний, положительных воздействий одних органов исполнительной власти на другие.
Принцип разделения властей определяет не только функциональную и компетентную разделенность каждой из ветвей власти, но и присущие им конкретные механизмы, с помощью которых они воплощаются в определенной практической деятельности (ч. 4 ст. 3 КоАП РК) [40, C. 136].
Государственной власти необходим конкретный механизм, придающий ее ветвям динамический характер и поэтому государственная власть воплощается в определенных действиях определенного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, т.е. соответствующими государственными органами, что применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти.
Представленная позиция позволяет определить сущность, классификацию, формы государственно-управленческой деятельности (управления).
Формы управления могут выступать в роли:
) форм реализации исполнительной власти, которые занимают в механизме функционирования исполнительной власти основное значение. Это и есть формы управления в собственном смысле;
) форм государственно-управленческой деятельности [41, C. 54]. Эти формы необходимо понимать как всю совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных органов) действий, включая и те, которые не носят характер прямого юридического воздействия. Они включают в свой состав формы реализации исполнительной власти, но могут определяться и как совокупность действий, совершаемых исполнительными органами (их аппаратом) за рамками непосредственного управляющего воздействия. Следовательно, форму реализации исполнительной власти можно определить как внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Если же такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить как административно-правовые нормы.
Классифицируя формы управленческой деятельности, можно подразделить их на правовые и неправовые. Различаются они в зависимости от характера вызываемых ими последствий. Правовые формы влекут за собой четко выраженные юридические последствия и потому их можно обозначить в качестве административно-правовых форм управления. Это и есть любые внешне выраженные действия соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых в обязательном порядке влечет за собой наступление конкретных правовых последствий.
Сущность правовых форм реализации исполнительной власти заключается в том, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к правовым только тогда, когда в действиях совершаемых субъектом исполнительной власти конкретно проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта.
Исполнительная власть реализуется только ее субъектами и только в правовых формах. К числу форм управленческой деятельности относятся издание нормативных правовых актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных, организационно-технических действий, выполнение материально-технических операций (ст. 66, 87, 88 Конституции РК).