Наиболее полно и всесторонне вопрос о сущности и чертах исполнительной власти рассмотрен в трудах российских авторов К.С. Вельского [8, C. 52] и Ю.М. Козлова [9, C. 42]. К.С. Вельский определяет понятие "исполнительная власть" как "систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение" [10, C. 53].
Важнейших составляющих этого понятия, по К. С. Вельскому, три: органы, управление, принуждение. Соглашаясь по сути с такой трактовкой, можно добавить, что сущность исполнительной власти, понимаемая в широком смысле, складывается из двух элементов - исполнение законов и управление, ибо возможность применения мер административного принуждения логически вытекает из смысла термина "управление": оно может быть как регулирующим (творческим, социально направленным и пр.), так и принуждающим. Более того, исполнительная власть не всегда осуществляется в процессе исполнения законов; она реализуется в рамках функционирования других ветвей государственной власти, а также в неправовых формах управления.
Термин "исполнительная власть" включает в себя понятия "власть" и "исполнение", которые раскрываются в определении термина "управление (государственное управление)" - это деятельность по исполнению, по властному исполнению законов, включая возможность применения мер государственного принуждения [11, C. 102]. Органы исполнительной власти охватывают практически все сферы общественной и государственной жизни: экономику, социальную сферу, науку, образование, организацию обороны и внешних сношений. Следует признать ошибочным мнение, что с развитием рыночных отношений в Казахстане сфера деятельности исполнительной власти сокращается и ослабевает ее роль в целом. Наоборот, очевидным становится требование всемерно укреплять исполнительную власть для того, чтобы обеспечить управление общественными процессами.
Конкретизирующее определение понятия "исполнительная власть" (в узком смысле) будет следующим, исполнительная власть - это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции [12, C. 26]. Главным является указание на то, что управление (государственное управление) является сущностью исполнительной власти. Имея в виду, что понятие государственного управления имеет множество обязательных и важнейших признаков, необходимо учитывать их при детальной характеристике самой исполнительной власти.
Итак, исполнительная власть характеризуется следующими отличительными признаками.
. Исполнительная власть обусловлена существованием самого государства (государственной властью) и необходимостью разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Исполнительная власть - обязательный признак современного правового государства, ибо выполнение столь разнообразных и сложнейших функций и полномочий, которые необходимо каждодневно осуществлять в государстве, невозможно ограничить только рамками одной ветви государственной власти. Исполнительная власть осуществляется непрерывно и постоянно, обеспечивая управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного регулирования и т.д. Невозможно представить себе даже на одну минуту государство, которое не осуществляет в какие-то промежутки времени или на какой-то ограниченной территории исполнительную власть. Обратное представить можно, т.е. когда государство, пренебрегая демократическими традициями и законом, осуществляет исполнительную власть авторитарными методами и в недемократических формах (тоталитарное управление), предоставляя осуществление законотворческих и судебных функций административным органам [13, C.20].
Исполнительная власть, как и государственная власть в целом, но только в еще большей мере использует институт подчинения (в определенных случаях и институт принуждения), который является основным каналом реализации исполнительной власти.
В теории управления и административного права различаются несколько видов подчинения [14, C. 125]: "а) общее подчинение; б) непосредственное подчинение; в) прямое подчинение; г) оперативное подчинение; д) двойное подчинение; е) соподчинение". За исключением двойного подчинения, которое имело ключевое значение в советском государственном управлении, данные виды подчинения в практике современного управления используются в полном объеме. Двойное подчинение - это подчинение субъекта управления как по вертикали (вышестоящему органу управления или должностному лицу), так и по горизонтали (органу, находящемуся на одинаковом с ним уровне управления, но имеющему хотя бы одно властное полномочие по отношению к управляемому субъекту). Двойное подчинение, как нам представляется, в меньшей степени способствует повышению эффективности государственного управления, ибо может порождать споры и противоречия между органами управления, каждый из которых стремится в полном объеме воздействовать на подвластные административные органы [15, C. 158]. Соподчинение как вид организационных отношений между субъектами и объектами управления основывается на вертикальных связях и вертикальной зависимости. Оно означает одновременное подчинение субъектов управления двум или более органам государственного управления, которые по отношению к нему являются вышестоящими (например, соподчинение министерств внутренних и иностранных дел Президенту РК и Правительству РК).
. Исполнительная власть - это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти, которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной. Она играет специфическую роль в обеспечении функционирования государственного механизма, находясь при этом под постоянным контролем со стороны других ветвей государственной власти [16, C. 198]. Исполнительная власть независима от других ветвей власти в осуществлении специальных, установленных законодательством функций, компетенции и полномочий. Исполнительная власть - это регулятор деятельности и поведения конкретных субъектов права. Постановления и распоряжения Правительства РК обязательны к исполнению в РК, однако в случае их противоречия Конституции РК, законам и указам Президента РК они могут быть отменены Президентом РК.
Самостоятельность исполнительной власти характеризуется наличием собственного "поля деятельности" для имеющих специальную компетенцию органов управления, в которое при решении управленческих вопросов не должны вмешиваться представители других ветвей государственной власти. Самостоятельность исполнительной власти проявляется в наличии у нее важнейших средств управления и воздействия на общественные отношения: правовых средств, экономических инструментов, информационно-технических, организационно-распорядительных методов [17, C. 241]. Кроме того, органы государственного управления могут использовать принудительную мощь государства: армию, полицию, внутренние войска, органы национальной безопасности. Таким образом, самостоятельность и независимость исполнительной власти обеспечиваются эффективной системой органов государственного управления и реализующим полномочия этих органов персоналом управления (государственной службой), деятельность которого устанавливается законами.
Самостоятельности и независимости исполнительной власти всегда противостоит контроль со стороны других ветвей государственной власти, т.е. в определенных пределах исполнительная власть является подотчетной и подконтрольной другим властям [18, C. 321]. При этом контроль, осуществляемый органами законодательной власти, не должен наносить ущерба практической деятельности органов управления.
. Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления). Это специально сформированные органы, имеющие особые полномочия, при этом они не являются ни органами законодательной власти, ни органами судебной власти. Это вытекает из Конституции РК и других законодательных актов, в которых разграничиваются полномочия и предметы ведения между органами представительной, исполнительной и судебной властей. Органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление, используя в этом процессе предоставленные законом правовые, организационные и экономические формы, методы, организационные структуры, ресурсы и механизмы.
Исполнительная власть, применяя нормы законодательства в рамках практической деятельности, организует общественную и государственную жизнь, создает условия для ее дальнейшего развития, обеспечивает права и свободы граждан, т.е. качественное осуществление функций управления в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах [19, C. 68].
. Исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная, т.е. ее организация и функционирование должны основываться на нормах законов и других нормативных актов. Подзаконность исполнительной власти означает, что организация и деятельность публичного управления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан, прав и законных интересов всех участников управленческих отношений [20, C. 158].
Принцип законности означает, что органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РК и законы РК, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Казахстана. Данный принцип предусматривает, что органы исполнительной власти обязаны соблюдать правовые условия договоров с ее субъектами, а равно Конституцию, законодательные и иные нормативные акты, принятые в республиках, краях, областях, городах республиканского значения в пределах их компетенции. Принцип законности обязывает органы исполнительной власти и их должностных лиц обеспечивать, признавать и защищать права и свободы граждан [21, C. 59].
. Важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты. Главное назначение исполнительной власти состоит в каждодневном управлении делами общества и государства, которое должно быть законным и в конечном итоге обеспечивать и защищать права и свободы граждан.
Поскольку согласно Конституции РК права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, то исполнительная власть, органы управления несут ответственность за качество соблюдения прав и свобод гражданина и обеспечение публичных интересов. В этом процессе важная роль отводится правосудию.
Ответственность исполнительной власти может проявиться в объявлении недоверия Правительству РК, в принятии решения о его отставке, в освобождении от должности его заместителей и министров, в наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих и должностных лиц.
Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина [22, C. 155].
Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность государственного органа, должностного лица или государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом Республики Казахстан.
Каждый гражданин в соответствии с международными договорами Республики Казахстан вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Заслуживающим внимания положением административного законодательства западноевропейских стран является необходимость возмещения имущественного ущерба гражданину со стороны публичной власти (государства) в случае нарушения этим государством, его органами и чиновниками законов и причинения имущественного ущерба. Ответственность наступает и при невыполнении органами исполнительной власти обязательств по договору с юридическими или физическими лицами. Законодатель устанавливает особую процедуру возмещения имущественного ущерба гражданам, возникшего в результате неправомерных действий органов управления и публичных служащих [23, C. 110].
Следует признать весьма обоснованным установление в зарубежном законодательстве обязанности возмещения органами исполнительной власти причиненного государственными служащими и должностными лицами юридическим и физическим лицам материального ущерба и иного вреда злоупотреблениями по службе, бюрократизмом, недобросовестностью, небрежностью [24, C. 98]. К сожалению, казахстанские законы не обеспечивают возможности привлечения к имущественной ответственности органов публичной исполнительной власти в тех случаях, когда по вине государственных служащих и должностных лиц субъектам права был причинен имущественный ущерб. Как нам представляется, более насущной является необходимость установления ответственности самого государства за действия (бездействие) своих государственных служащих, причинивших материальный ущерб. Сам государственный служащий не должен привлекаться к юридической ответственности за причиненный гражданам материальный ущерб (если, конечно, он не наступил вследствие незаконных умышленных действий (решений) должностного лица). За это должны отвечать сами органы государственной власти как работодатели государственного служащего.
Важным фактором, воздействующим на институт ответственности органов исполнительной власти, является определение в процессе контрольной деятельности за органами государственного управления целесообразности осуществленных действий, методов, правовых инструментов и принятых административных актов, а также выявление их соответствия задачам и целям управления [25, C. 67]. Главным требованием при этом является необходимое соответствие используемых методов и механизмов потребностям практической управленческой деятельности, поставленной цели и конкретным задачам управления; для решения поставленных задач следует выбрать оптимальную управленческую процедуру, причем только такую, которая установлена законодательством. Несоответствие целей, задач и потребностей управления применяемым методам, формам, управленческим процедурам и правовым средствам приводит к деформации исполнительной власти, подрывает доверие населения к органам управления, влечет за собой нарушение прав и свобод граждан.
. В силу того, что одной из функций государственного управления является планирование, оно выступает в качестве существенного признака исполнительной власти. Исполнительная власть и организационно, и функционально базируется на понятии "планирование". Работа органов исполнительной власти невозможна без предварительного создания планов развития структуры управления, его органов, проведения в жизнь важнейших программ и мероприятий.
В 90-е гг. было принято большое число государственных программ: приватизации, строительства жилья, научных исследований, конверсии государственных предприятий, топлива и энергетики, земельной реформы и пр. Утвержденная государственными органами программа устанавливает порядок осуществления действий с целью решения поставленной задачи, определяет исполнителей, финансовые и сырьевые ресурсы и т.д. Контроль за реализацией программ осуществляют органы государственного управления. В литературе высказывается мнение о принятии нормативного акта, определяющего порядок разработки и реализации программ, в котором должны быть установлены процедуры выбора проблем для программной разработки, формирования, рассмотрения и утверждения программ, механизм их реализации, ответственность органов исполнительной власти за разработку и реализацию программ [26, C. 178].
Формы и методы деятельности исполнительной власти становятся более многообразными и тонкими, однако определяющей следует считать формирование системы государственного регулирования. Главными элементами деятельности органов исполнительной власти становятся: информация, прогноз, программирование, обеспечение единых условий хозяйствования для субъектов рыночных отношений, создание инфраструктуры и региональная политика, контроль и надзор [27, C. 120].
Масштабы и характер деятельности исполнительной власти требуют соответствующего ресурсного обеспечения. Речь идет как о социальных, финансовых, экономических, так и об информационных, правовых и иных ресурсах. Исполнительная власть может использовать в строгом соответствии с законом все наличные ресурсы государства и любые контингенты людей на территории Казахстана.