Профсоюзы вправе участвовать в урегулировании коллективных трудовых споров, имеют право на организацию и проведение в соответствии с федеральным законом забастовок, собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других коллективных действий, используя их как средство защиты социально-трудовых прав и интересов работников (ст. 14 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»).
В случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов.
Обучающиеся, воспитанники образовательных учреждений могут проводить во внеучебное время собрания и митинги по вопросам защиты своих нарушенных прав. Администрация образовательного учреждения не вправе препятствовать проведению таких собраний и митингов, в том числе на территории и в помещении образовательного учреждения, если выборными представителями обучающихся, воспитанников выполнены условия проведения указанных собраний и митингов, установленные уставом образовательного учреждения. Такие собрания и митинги не могут проводиться в нарушение установленных законодательством Российской Федерации требований соблюдения общественного порядка и не должны препятствовать образовательному и воспитательному процессам.
Сущностный анализ позволяет считать, что все перечисленные в тексте ст. 31 Конституции РФ формы мирных публичных мероприятий (собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикеты), неотчуждаемое право организовывать которые и участвовать в проведении которых имеет каждый российский гражданин (а также, с учетом положений ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, иностранные граждане и лица без гражданства), призваны не просто обеспечивать выражения вовне мыслей, мнений, оценок и требований их организаторов и участников по тому или иному публично значимому вопросу. Конституционно признанные притязания принципиально иные. Здесь подразумевается возможность осуществлять все перечисленное - как индивидуально, так и совместно (организованно-объединенным образом) - именно в особых (конституционно названных) наглядных, демонстрационных формах и именно там и тогда (в той пространственно-временной точке соответствующей социально-политической территории), где, по обоснованному мнению правообладателей, у них есть наибольшее количество шансов быть услышанными (в прямом и переносном смысле) как собственно адресатом высказывания, так и максимально широкой "аудиторией", а значит - надеяться на позитивный практический эффект своего обращения, в том числе при консолидированной поддержке различных социальных групп и общественного мнения.
Однако и подобным образом воспринимаемое право на публичные мероприятия может подвергаться конституционным ограничениям (ч. 3 ст. 55) и регулироваться (п. "в" ст. 71 Конституции РФ).
Содержательная конкретизация права на свободу публичных мероприятий осуществлена в Законе развернутым образом применительно к статусам организатора и участника мероприятий. Организаторы являются особенными, ключевыми (или даже единственными) субъектами конституционного правопользования, и потому именно в отношении их - с учетом принципов добровольности участия и законности проведения публичных мероприятий - законодателю необходимо было определить, какие действия организаторы вправе совершать для того, чтобы все заинтересованные лица могли собраться и провести запланированную акцию, не нарушая при этом требований конституционного правопорядка. В ряду таких конкретизаций законодатель, в частности, установил, кто может и кто не может быть организатором публичного мероприятия (ч. 1, 2 ст. 5); закрепил (п. 1 ч. 3 ст. 5, п. 1 ст. 8) право организатора проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в любых пригодных для целей соответствующего мероприятия местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (далее - орган публичной власти); а также указал, каким условиям должны отвечать места проведения любых публичных мероприятий, включая возможность специальной конкретизации таких условий федеральными законами (ч. 1 ст. 8), и в каких местах такие акции запрещаются (ч. 2 ст. 8). Установлено и то, в какое время в течение суток может проводиться (начинаться и заканчиваться) всякое публичное мероприятие (ст. 9 Закона).
Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий.
На основании указов Президента Российской Федерации на территории, где введено военное положение, применяются следующие меры: запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий.
На территории Российской Федерации запрещается ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий.
Запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, а также при пресечении незаконных собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера, которые не нарушают работу транспорта, связи, организаций.
Запрещается привлекать соединения и воинские части оперативного назначения и специальные моторизованные соединения и воинские части для пресечения несанкционированных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования ненасильственного характера.
При проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования не допускается осуществление экстремистской деятельности. Организаторы массовых акций несут ответственность за соблюдение установленных законодательством РФ требований, касающихся порядка проведения массовых акций, недопущения осуществления экстремистской деятельности, а также ее своевременного пресечения. Об указанной ответственности организаторы массовой акции до ее проведения предупреждаются в письменной форме органами внутренних дел РФ.
Таким образом, непосредственно в Законе определена (хотя и частично бланкетным и неисчерпывающим образом) возможность для всех лиц, отвечающих статусным характеристикам организатора, проводить (включая и стадию организации) перечисленные публичные мероприятия в любых прямо не запрещенных и отвечающих установленным требованиям местах, в определенном временном интервале. Такая содержательная конкретизация сама по себе выступает и как установленное - именно федеральным законом (в соответствии с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) - ограничение права на свободу проведения публичных мероприятий применительно к обстоятельствам места и времени, однако оценка его конституционности по настоящему делу не предполагается.
Итак, подведем итоги, практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере конституционно-правового регулирования права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований сводятся к требованию того, чтобы организаторы мирных публичных мероприятий проявляли готовность к конструктивному сотрудничеству с органами власти. А органы власти в свою очередь не злоупотребляли процедурой «согласования», иными словами, не применяли ее для превращения уведомительного порядка проведения публичных мероприятий в разрешительный.
2.2 Административная ответственность и ее реализация в сфере обеспечения правопорядка при проведении собраний, митингов, демонстрации, шествий и пикетирования
Конституция РФ определяла, что граждане РФ вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей (ст. 49). Для того чтобы публичное мероприятие было легитимным необходимо, чтобы оно было надлежащем образом организовано.
Практика охраны общественного порядка при проведении публичных мероприятий показала, что административная ответственность является одним из эффективных средств предупреждения и пресечения различного рода правонарушений при проведении публичных мероприятий. В этой связи предписания КоАП оказались весьма востребованными.
В частности, ст. 5.38 КоАП России предусматривает административную ответственность за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством РФ, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них.
В настоящее время в ст. 20.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Нарушение организатором публичного мероприятия установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования.
Нарушение участником публичного мероприятия установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, за исключением случаев, предусмотренных законом. Действия (бездействие), повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния.
Организация либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ либо активное участие в таких публичных мероприятиях, если это осложнило выполнение работниками указанных установки, источника или пункта своих служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среды.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" определяет места, в которых проведение публичного мероприятия запрещается. К таким местам относятся: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности, путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи, территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента РФ, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
Административная ответственность является одним из основных средств обеспечения правопорядка при поведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Однако на пути реализации мер административной ответственности в соответствующей сфере имеется достаточно много правовых и организационных проблем.
К субъектам, которые реализуют меры административной ответственности в сфере организации и проведения публичных мероприятий, относятся судьи (ст. 23.1 КоАП РФ). Должностные лица органов внутренних дел по данной категории дел уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ).
Административная ответственность в сфере организации и проведения публичных мероприятий может наступать и без причинения имущественного ущерба. Административная ответственность в рассматриваемой сфере базируется на принципах законности, отсутствия ответственности без вины, целесообразности ответственности, неотвратимости ответственности, индивидуализации мер административной ответственности.
Основание освобождения от административной ответственности в сфере организации и проведения публичных мероприятий следует отличать от обстоятельств, исключающих неправомерность действия или бездействия, а также нахождение лица, которое во время совершения правонарушения находится в состоянии невменяемости.
Меры административной ответственности, применяемые в сфере организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, устанавливаются только федеральным законодательством.
Приведем пример из судебной практики. Согласно Постановлению Верховного Суда РФ от 8 ноября 2012 г. N 11-АД12-12 было установлено, что постановлением мирового судьи судебного участка N 9 Ново-Савинского района г. Казани Республики Татарстан от 17 апреля 2012 г., оставленным без изменения решением судьи Ново-Савинского районного суда г. Казани Республики Татарстан от 31 мая 2012 г., Е.Т. Сарсембаев признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 500 рублей.
Постановлением заместителя председателя Верховного суда Республики Татарстан от 27 июля 2012 г. жалоба Е.Т. Сарсембаева на указанные решения оставлена без удовлетворения.
В жалобе, поданной в Верховный Суд РФ, Е.Т. Сарсембаев просит отменить постановление мирового судьи судебного участка N 9 Ново-Савинского района г. Казани Республики Татарстан от 17 апреля 2012 г., решение судьи Ново-Савинского районного суда г. Казани Республики Татарстан от 31 мая 2012 г. и постановление заместителя председателя Верховного суда Республики Татарстан от 27 июля 2012 г., вынесенные в отношении его по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, считая их незаконными.
Изучение материалов дела об административном правонарушении и доводов жалобы Е.Т. Сарсембаева свидетельствует об отсутствии оснований для удовлетворения данной жалобы.
В соответствии с ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ (в редакции, действовавшей на момент совершения административного правонарушения) нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования влечет наложение административного штрафа на организаторов в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, на участников - от пятисот до одной тысячи рублей.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" публичное мероприятие - это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан РФ, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств.
Одним из принципов проведения публичных мероприятий выступает законность - соблюдение положений Конституции РФ, указанного выше Федерального закона, иных законодательных актов РФ (ст. 3 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").