Во-вторых, право на проведение публичных мероприятий может реализовываться как в индивидуальном порядке, так и коллективно, через объединения с другими лицами. Так, практически все публичные мероприятия носят коллективный характер, исключение составляет лишь пикетирование, для проведения которого достаточно одного участника.
В-третьих, право на проведение публичных мероприятий носит относительный характер и может быть ограничено Федеральным законом на определенный срок в условиях чрезвычайного положения либо в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации настолько, насколько это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Организаторами публичного мероприятия могут быть один или несколько граждан Российской Федерации, политические партии, другие общественные объединения, в том числе религиозные, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. Участниками же публичного мероприятия признаются граждане, члены политических партий, члены и участники других общественных объединений, в том числе религиозных, добровольно участвующие в нем.
Поскольку членами общественных объединений и религиозных организаций могут быть иностранцы и лица без гражданства, то данные категории лиц могут также являться участниками тех собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, в которых принимают участие соответствующие общественные объединения. По мнению П.А. Нудненко, "иное решение вопроса было бы недемократичным, ибо лишало бы иностранцев и лиц без гражданства возможности защищать свои права и свободы в случае их нарушения на территории Российской Федерации путем участия в публичных мероприятиях".
Особое место права на проведение публичных мероприятий в системе политических прав и свобод позволяет выявить анализ взаимосвязей данного права и иных прав и свобод человека и гражданина.
Право граждан участвовать в управлении делами государства обеспечивает включение граждан в сферу политики, где принимаются и осуществляются государственные решения. Реализация указанного права происходит через более конкретные права: пассивное и активное избирательные права, право на участие в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, право на участие в отправлении правосудия.
При этом, являясь наивысшей формой непосредственной демократии, выборы и референдумы позволяют наиболее эффективно воздействовать на проводимую органами государственной власти политику. Однако достаточно значимую роль в этом процессе могут играть и другие формы участия граждан в управлении делами государства. По мнению некоторых ученых, одной из таких форм является право на проведение публичных мероприятий. И действительно, одной из целей реализации данного права является оказание воздействия на деятельность органов государственной власти через выражение общественного мнения о том, кем и как осуществляется руководство государственными делами, о направлениях политики государства и его деятельности, связанной с удовлетворением социальных потребностей различных членов общества.
Право на участие в управлении делами государства развивает содержащееся в ст. 3 Конституции Российской Федерации положение о народовластии, ведь как форма участия граждан в управлении делами государства оно является одним из важных элементов народовластия.
Итак, оба рассматриваемых института направлены на реализацию потенциала личности как общественной единицы. Однако если проведение публичных мероприятий, как сказано выше, представляет собой опосредованное участие в делах государства, которое не влечет конкретных юридических последствий, то предоставляемое гражданам в рамках ст. 32 Конституции Российской Федерации право предполагает их наступление в виде конкретных властных решений.
В то же время граждане Российской Федерации имеют право участвовать не только в управлении делами государства, но и в осуществлении местного самоуправления. Так, право на проведение публичных мероприятий можно рассматривать в качестве формы участия граждан в управлении своими территориями, способа формирования и осуществления воли населения в рамках муниципальных образований.
Вместе с тем реализация указанных правомочий затрагивает юридические категории, выражающиеся в одинаковых терминах, но имеющих различные цели, назначение и правовой характер. Так, необходимо отграничивать собрания как форму публичных мероприятий от собраний и сходов граждан как формы непосредственной демократии в рамках Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Собрание, правовой основой которого выступает ст. 130 Конституции Российской Федерации, может проводиться на части территории муниципального образования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. Инициаторами проведения такого собрания выступают население, представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, а также оно проводится в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.
О необходимости разграничения указанных категорий высказался Верховный Суд Российской Федерации по делу, в котором гражданин просит признать недействующими и не подлежащими применению некоторые положения Закона Калининградской области "О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области". Заявитель оспаривал положения, в соответствии с которыми собрание граждан допускается только после получения соответствующего разрешения от представительного органа муниципального образования, а также положения о том, что организация собрания лежит на комиссии по проведению собрания, члены которой назначаются представительным органом муниципального образования. По мнению заявителя, рассматриваемый Закон Калининградской области противоречил Закону и не был направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Проведя анализ содержания и предмета правового регулирования оспариваемого заявителем Закона в сравнении с положениями федерального законодательства, Верховный Суд отметил принципиальное различие в характере регулируемых правоотношений. Так, своим Определением Суд заключил, что хотя в оспариваемых положениях Закона Калининградской области и в Законе регулируется порядок проведения собраний граждан, заявитель ошибочно полагает, что этот порядок должен быть единым для всех случаев проведения собрания, независимо от правовых оснований их созыва: Закон регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичного мероприятия, а Закон Калининградской области устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления. При этом понятия "собрания" в приведенных Законах имеют различный правовой характер, как, собственно, и правовые последствия принятых на этих собраниях решений.
Таким образом, заявителю было отказано в удовлетворении кассационной жалобы.
Решение Верховного Суда в данном случае является вполне обоснованным. Однако в целом представляется необходимым избегать использования в законодательстве Российской Федерации одних и тех же терминов для обозначения различных правовых категорий, особенно если речь идет о реализации конституционных прав граждан.
Следует отметить, что право на проведение публичных мероприятий также имеет общую природу с заявленной в ст. 29 Конституции Российской Федерации свободой мысли и слова (свободой выражения мнения). Согласно общепризнанным принципам и нормам международного права свобода выражения своего мнения представляет собой комплекс правовых институтов, в число которых помимо институтов свободы слова, свободы печати, свободы информации (включающей право искать, получать, передавать, производить и распространять информацию) следует включать и институт свободы публичных мероприятий (мирных собраний).
Любое публичное мероприятие, по сути, является формой выражения человеческого мнения и преследует цель позволить как можно большему количеству индивидов публично высказаться по какому-либо вопросу общественной жизни и сделать сформулированную таким образом позицию достоянием общественности. Более того, сформированная и высказанная посредством проведения публичного мероприятия позиция по какому-либо вопросу не является лишь суммой индивидуальных мнений участников данного мероприятия. Такая позиция представляет собой некое коллективное мнение, вес и значение которого значительно выше, чем вес отдельных мнений различных людей.
Именно в силу этого факта право на проведение публичных мероприятий можно отнести одновременно к естественным, неотчуждаемым правам человека (как это провозглашено на международном уровне) и политическим правам гражданина.
Е.Н. Тарновский, говоря о соотношении права на проведение публичных мероприятий и права на свободное выражение своего мнения, подчеркивает, что роль митингов иногда даже превосходит роль печати, несмотря на ее громадное влияние в современной политической жизни. В.И. Червонюк прямо указывает на связь рассматриваемых прав, утверждая, что "свобода собраний является юридическим средством материального объективирования свободы слова, демонстрации воли и выражения мнений граждан по поводу тех или иных акций государства (его органов)". Л.А. Нудненко пишет, что право на проведение публичных мероприятий "вытекает из свободы мысли и слова (естественные, неотчуждаемые свободы)", "является внешней формой выражения других конституционных прав личности, в частности свободы мысли, слова".
Таким образом, право на проведение публичных мероприятий следует рассматривать как способ обмена мнениями по самым разным вопросам жизни общества, способ распространения, предания гласности мыслей, взглядов, идей и убеждений, способ оперативного выяснения и изучения общественного мнения и в конечном итоге как способ реализации права на свободное выражение своего мнения.
При проведении большинства коллективных публичных мероприятий активную роль играют политические партии, религиозные и иные общественные объединения. А посредством проведения различных публичных мероприятий общественные объединения достигают целей своего создания.
Право на проведение публичных мероприятий также непосредственно связано с избирательными правами и правом на участие в референдуме. Так, предвыборная агитация и агитация по вопросам референдума могут проводиться в том числе посредством проведения агитационных публичных мероприятий.
При этом право на предвыборную агитацию, как и право на проведение публичных мероприятий, является одним из способов выражения мнения. Тем самым оба эти института не могут реализовываться в отсутствие свободы выражения мнений.
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что закрепленное в Конституции Российской Федерации право на проведение публичных мероприятий занимает важное место в системе политических прав и свобод и тесно связано с реализацией иных прав и свобод личности, предоставляет гражданам широкие возможности для выражения мнений и убеждений, выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны.
Кроме того, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства фактически имеют возможность использовать рассматриваемое право для обеспечения и защиты других конституционных прав и свобод, в частности права на социальное обеспечение и социальную защиту, права на жилище, права на благоприятную окружающую среду и т.п. Следовательно, рассматриваемое право может выступать также в качестве средства, инструмента реализации других прав и свобод.
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСВЕННОСТЬ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ СОБРАНИЙ, МИТИНГОВ, ДЕМОНТСРАЦИЙ И ПИКЕТИРОВАНИЯ В РФ
2.1 Правовые основы проведения собраний, митингов, демонстраций и пикетирования в РФ
митинг демонстрация обеспечение правопорядок
В конституционном каталоге прав и свобод граждан Российской Федерации содержится (ст. 31 Конституции РФ) право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (далее - право на публичные мероприятия). На обеспечение реализации данного права прямо направлен (как заявлено в его преамбуле) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ"О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
Момент, с которого правообладатели (организатор и потенциальные участники) могут осуществлять действия по организации проведения публичного мероприятия, увязан законодателем с фактом подачи уведомления безотносительно к реакции и действиям уполномоченных лиц (ч. 1 ст. 10). Ту же связь можно утверждать и применительно к конкретизированным в ч. 4 ст. 5 Закона обязанностям организатора публичного мероприятия по взаимодействию с уполномоченными органами, а также его обязанностям, выступающим как права-требования в отношении участников публичного мероприятия и направленным на обеспечение конституционного правопорядка при проведении мероприятия.
Если надлежаще проинформированный уполномоченный орган приходит к выводу, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством, он незамедлительно должен официально предупредить организатора мероприятия о возможности связанной с этим юридической ответственности (ч. 2 ст. 12). При этом ответственность за фактическое обеспечение общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия будут нести - что справедливо - не только соответствующие уполномоченные органы и их представители, но также организаторы публичного мероприятия и уполномоченные представители органов внутренних дел (п. 5 ч. 4 ст. 5, ч. 3 ст. 6, п. 5 ч. 1 ст. 12, п. 3 ч. 2 ст. 13, п. 2 ч. 3 ст. 14 Закона). Однако в Законе нет положений, позволяющих связать обязанности названных лиц и их ответственность с фактом согласования/несогласования публичного мероприятия, как и учитывать данный факт в составах соответствующих правонарушений.
Не связаны текстуально с согласованием как с необходимой предпосылкой и правоохранительные обязанности уполномоченного органа, установленные положениями пунктов 1, 3 - 7 ч. 1 ст. 12 Закона, зато есть все основания считать, что возникают они (эти обязанности) с момента получения уведомления организатора о проведении публичного мероприятия.
Между тем, несмотря на вышеприведенные доводы, в Конституционный Суд РФ поступила коллективная жалоба граждан на нарушение их конституционных прав ч. 5 ст. 5 Закона. Буквально оспариваемое законоположение устанавливает, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Из приложенных к жалобе материалов следует, что правоприменительная практика, включая практику судебную, воспринимает выраженные таким образом намерения законодателя как введение разрешительного по своей сути порядка правопользования со всеми вытекающими из этого последствиями. Вопросы о том, что побуждает представителей публичной власти к такой интерпретации и насколько она состоятельна, для науки права далеко не праздные.
Установленный в законодательстве порядок пользования конституционным правом или свободой, в том числе порядок уведомительный, может сочетаться с различными нормативно-правовыми моделями и правовыми режимами обеспечения этого права или свободы при условии, что это порядок конституционный. Если же возникают сомнения в конституционности выбранных законодателем положений, необходимо, во-первых, определиться с актуальной сущностно-содержательной характеристикой опосредуемого права, а во-вторых, установить, какую и в какой мере норму соответствующего закона, а также какую конституционную форму опосредования этого права оцениваемая формулировка представляет.