Выделяя общие черты влияния политического режима на политический курс в отношении НКО, необходимо сказать, во-первых, о том, что одним из событий в потоке проблем могут быть политические движения, в которых НКО принимают активное участие. Так, в случаях России и Белоруссии ужесточение политического курса в отношении информационной открытости НКО было связано с активностью некоммерческих организаций во время протестных движений, которые были вызваны нарушениями и фальсификациями на выборах президентов.
Во-вторых, важно подчеркнуть то, что ужесточение политического курса в отношении НКО можно выделить как общий тренд, характерный для всех четырех кейсов. Несмотря на то, что в случае России можно наблюдать наиболее серьезные изменения в законодательстве, в остальных кейсах также есть негативные изменения, которые произошли, в основном, в течение последних двух лет. Данные изменения создают новые препятствия для эффективной деятельности НКО.
В-третьих, общей чертой для рассмотренных кейсов является также и широкое распространение государственных некоммерческих организаций, которые дублируют уже существующие НКО. Данные организации являются инструментом, который часто используется недемократическими режимами для создания видимости демократии.
Э. Уилсон описал процесс создания видимости демократии как «виртуальную политику». То есть, например, создание сети государственных некоммерческих организаций, которые фактически заменяют собой некоммерческий сектор, полностью подконтрольны решениям правительства, но при этом выполняют функции гражданского общества, может являться одним из методов «виртуальной политики».
Продолжая рассматривать теорию Э. Уилсона, стоит также сказать и о другом широко распространённом методе, который используется в недемократических государствах. Таким методом является черный пиар, используемый с целью создать негативный имидж какого-либо актора. Здесь одним из самых значимых примеров является статус иностранного агента для НКО. Согласно социологическим опросам, проведенным среди населения, данный статус оценивается большинством как негативный и подрывает доверие к деятельности НКО.
Использование технологий, связанных с манипуляциями в сфере информации или формирования общественного мнения, особенно усиливается в преддверие выборов. Но, поскольку проведение выборов и их результаты вызвали массовые протестные движения, как в России, так и в Белоруссии, то пик использования механизмов «виртуальной политики» в отношении НКО пришелся как раз на период после президентских выборов.
Таким образом, можно говорить о том, что политический курс в отношении НКО во всех рассмотренных кейсах ужесточился, но далее необходимо проанализировать такой фактор, как информационная открытость НКО, а также изменение информационной открытости за последнее время.
Анализ уровня информационной открытости НКО даст возможность сравнить влияние политического режима на НКО и на информационную открытость, следовательно, выяснить происходят ли изменения по одной схеме или же в этих двух сферах есть существенные различия.
Сравнительный мониторинг законодательства о некоммерческих организациях
. Случай Российской Федерации
Если обратиться к анализу нормативных актов, то необходимо обратить внимание на следующие документы. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» устанавливает запрет на ограничение доступа к документам НКО, которые устанавливают ее правовое положение, а также устанавливается принцип развития информационных систем для обеспечения организаций необходимой информацией.
В Указе Президента Российской Федерации «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию" говорится о том, что граждане, во-первых, должны иметь доступ к информации, которая затрагивает их личные и общественные интересы, а во-вторых, принцип информационной открытости позволяет гражданам осуществлять контроль не только над деятельностью государственных органов, но и над общественными организациями, решения которых влияют на защиту и соблюдение законных интересов граждан.
На данный момент в РФ отсутствует единый закон, который регулировал бы действий НКО в сфере информационной открытости. Также не существует единого свода правил, которые должны регламентировать какую именно информацию по поводу своей деятельности должны размещать НКО на своих сайтах.
Однако, есть отдельные нормативные акты, которые обязывают НКО открывать информацию о своей деятельности.
Во-первых, это Федеральный Закон «О некоммерческих организациях», статья 32 данного закона «Контроль за деятельностью некоммерческой организации» обязывает НКО публиковать в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" ежегодные отчеты о своей деятельности.
Во-вторых, Приказ Минюста России «О порядке размещения в сети «Интернет» отчетов о деятельности и сообщений о продолжении деятельности некоммерческих организаций» определяет сведения, которые должны быть открыты, а также сроки размещения информации в Интернете. В сфере информационной открытости у Министерства Юстиции есть особые полномочия в сфере контроля информационной открытости НКО - контроль за размещением отчетов о деятельности, финансовых средствах, сведения о руководстве.
Таким образом, главными акторами, инициирующими и регулирующими исполнение нормативных актов об информационной открытости, являются Президент РФ, Государственная Дума и Министерство Юстиции.
. Случай Казахстана
В конце 2015 года в Республике Казахстан был введен закон о деятельности неправительственных организаций, согласно которому, на Интернет-ресурсе неправительственной организации должна содержаться информация о реализации грантов и ежегодный отчет о своей деятельности, также согласно данному закону, вводится единый оператор, который будет заниматься распределением грантов.
Данный закон был инициирован объединением юридических лиц «Гражданский альянс», который осуществляет мониторинг деятельности некоммерческого сектора, является по сути связующим звеном между НПО и властью. Однако, стоит отметить, что «Гражданский альянс» выступает не только за увеличение информационной открытости НПО, но также и за введение единого оператора грантов, что по сути монополизирует иностранное финансирование и полностью исключит возможность его получения для организаций, осуществляющих правозащитную деятельность. Контролем исполнения данного закона занимается Министерство культуры и спорта, чьи функции были значительно расширены.
. Случай Узбекистана
Согласно законопроекту «Об общественных объединениях» неправительственные организации предоставлять доступ общественности к ежегодным отчетам, информации об использовании денежных средств.
В законе Республики Узбекистан «О негосударственных некоммерческих организациях» говорится о том, что негосударственные некоммерческие организации имеют право распространять информацию о своей деятельности, а также обязаны обеспечивать доступ к информации, которая касается использования и распоряжения имуществом и денежными средствами. Созданием и контролем за исполнением законодательного регулирования деятельности ННО занималась законодательная палата Олий Мажлис.
Также стоит отметить, что информационная открытость НКО рассматривается не только с точки зрения законодательства, но и при участии гражданского общества. Так, Независимый институт по мониторингу формирования гражданского общества осуществляет информационную поддержку деятельности НКО.
. Случай Республики Беларусь
Законопроект Республики Беларусь «О некоммерческих организациях» обязывает некоммерческие организации публиковать в интернете отчеты о деятельности организации.
Также в данном законе содержится требование, которое отсутствовало в действовавшем ранее законе «Об общественных объединениях», новое обязательство НКО касается предоставлению информации об использовании, расходовании денежных средств и имущества, в том числе, если средства поступают от каких-либо международных организаций, фондов или лиц.
Новый закон был инициирован центром правовой трансформации - НКО, которая реализует различные исследования в области права, которая также занимается мониторингом его исполнения.
Мониторинг законодательства об НКО во всех четырех кейсах необходим, во-первых, для того, чтобы вывести общие параметры, на основе которых будет проводиться сравнительное исследование информационной открытости НКО, а, во-вторых, для того, чтобы в целом проанализировать влияние политического режима на некоммерческие организации и степень их информационной открытости.
Прежде всего, нужно сравнить определения некоммерческих организаций, представленных в законодательстве. Так, в законодательстве РФ и Белоруссии говорится именно о некоммерческих организациях, закон Узбекистана регулирует деятельность негосударственных некоммерческих организаций, а в законе Казахстана указываются неправительственные организации.
Также, важно отметить то, что в случае Казахстана термин «неправительственные организации» был введен только в 2015 году (до этого использовался термин некоммерческие организации), однако, несмотря на то, что в соответствии с новым статусом НКО должны были получить большую независимость от действий правительства, согласно оценкам экспертов, НКО становятся практически полностью подконтрольными государству.
Таким образом, можно говорить о том, что статус НКО является манипулятивным инструментом, с помощью которого может оказываться влияние на общественное мнение, международное сообщество.
Следующим пунктом сравнительного мониторинга законодательства об НКО являются цели, права и обязанности НКО. Говоря о целях НКО, нужно заметить, что во всех четырех кейсах они практически совпадают. Так, к целям относится образовательная, социальная, правозащитная, научная, спортивная и т.д. деятельность.
Что касается прав и обязанностей НКО, в случае РФ и Белоруссии права и обязанности обозначены только в общих чертах. В законах говорится об имущественных и неимущественных правах НКО, праве на открытие счета в государственном банке и необходимости нести обязанности. Законы РФ и Белоруссии в данном разделе абсолютно полностью повторяют друг друга.
В законе Казахстана права и обязанности НКО расписаны более полно. Так, в частности, в отдельном разделе законе оговаривается право на вступление в ассоциации, создание юридических лиц.
Однако, наибольшим количеством прав обладают НКО в Узбекистане. Согласно закону, негосударственные некоммерческие организации могут принимать участие в выработке государственных решений, вносить свои предложения и инициативы для рассмотрения государственными органами. То есть, по законодательству Узбекистана НКО являются заинтересованной группой, экспертами, которые могут принимать участие в законодательном процессе, что, в свою очередь, повышает вероятность того, что уровень информационной открытости НКО и законодательного процесса будет выше.
Контроль деятельности НКО, в том числе и финансовый, в случае России в соответствии с законом «О некоммерческих организациях» осуществляется Министерством Юстиции, но необходимо отметить, что НКО должны отчитываться о своих расходах только в случае, если они получили в год более 3 млн. рублей. В белорусском законодательстве об НКО у Министерства Юстиции такая же функция, как и в России.В Казахстане также действует Министерство Юстиции со схожими функциями в отношении НКО, но стоит отметить то, что, согласно последним изменениям в законодательстве, деятельность НКО теперь контролируется и со стороны Министерства культуры и спорта, которое формирует базу НКО, куда вносятся сведения об имуществе организации, расходовании финансов. В соответствии с законодательством Узбекистана, НКО должны предоставлять отчеты о своей деятельности в органы юстиции.
В целом, по данному пункту выделяется только Казахстан, который вводит фактически дублирующий орган контроля, а НКО оказываются в ситуации, когда они вынуждены отчитываться перед двумя министерствами.
Получение грантов является одним из механизмов финансирования НКО. В России получение грантов происходит в соответствии с Распоряжением Президента об обеспечении государственной поддержки НКО, то есть процедура получения гранта НКО осуществляется в два этапа - сначала гранты поступают к грантооператорам, которые проводят конкурс среди НКО, затем средства поступают к тем НКО, которые победили в конкурсе.
Важным моментом здесь является то, что не ясно как осуществляется отбор грантооператоров, так как данная процедура никак не регламентируется законодательством.
Существует и другая процедура получения грантов для социально-ориентированных НКО. Минэкономразвития также выделяет гранты, но при этом не используются грантооператоры, а гранты по результатам конкурсов распределяются непосредственно между СО НКО.
Таким образом, можно говорить о том, что по процедуре гранты от Минэкономразвития являются более открытыми, чем президентские.
Но здесь стоит упомянуть, что, несмотря на реализуемые государством программы, направленные на реформирование в сфере деятельности НКО, существуют определенные пробелы в законодательстве. Так, А.В. Тарасенко отмечает, что отсутствие точных и ясных формулировок в сфере, регулирующей финансирование НКО, может привести к ситуации, когда невозможно определить, почему одна НКО получила финансовую поддержку, а другая - нет.
В случае Казахстана гранты НКО предоставляются на основе конкурса специальным субъектом финансирования - «Оператором», который будет осуществлять контроль реализации грантов. Согласно мнению экспертов, появление такого актора, как «Оператор», будет способствовать монополизации предоставления грантов.
В законодательстве Узбекистана грант указывается как один и способов государственной поддержки для НКО, которые проводится на конкурсной основе, а сам механизм и процедура распределения грантов регламентируется Кабинетом Министров.
В белорусском законодательстве никак не прописывается возможность получения государственных грантов для НКО.
Для обеспечения информационной открытости в РФ (иностранные агенты или если получают в год более 3 млн. рублей), Белоруссии и Казахстане в соответствии с законами НКО должны публиковать отчеты о своей финансовой деятельности на Интернет-ресурсах. В случае Узбекистана говорится о том, что НКО обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности, но не уточняется необходимость отдельной публикации в Интернете.
В целом можно говорить о том, что законодательство в отношении НКО довольно схоже во всех четырех кейсах, и, несмотря на некоторые различия (например, в статусе некоммерческих организаций или в законах о грантах), существует общая тенденция, которая позволяет выделить общие параметры для мониторинга информационной открытости НКО. Параметры выделяются на основе исследований Института развития свободы информации и Центра «Трансперенси Интернешнл - Р».
Но необходимо провести еще общее сравнение и по такому показателю, как возможность получения иностранного финансирования для НКО.
В случае России у НКО есть возможность получения иностранного финансирования. Однако, согласно закону, принятому в 2012 году, НКО, получающая иностранное финансирование получает статус иностранного агента, а также должна вести дополнительные учет полученных доходов и предоставлять дополнительные отчеты в Министерство Юстиции.