Реферат
Открытость информации по некоммерческим организациям на примере стран СНГ
Дж. Кингдон выделяет три основных потока - поток проблем, поток идей и политический поток. Поток проблем включает в себя события, которые привлекают наибольшее внимание общественности или правительства, обычно таким событием становится какая-либо кризисная ситуация. Но важно учитывать тот факт, что подобные события усиливают уже существующее восприятие ситуации в целом. Поэтому Дж. Кингдон разделяет такие понятия, как условия и проблемы, то есть условия постоянно присутствуют в жизни общества, но проблемой они могут стать только после привлечения широкого общественного внимания или после кризиса.
К потоку идей, альтернатив относятся предложения по поводу решения существующей проблемы, которые вырабатываются экспертами, группами интересов, аналитиками. Большую роль здесь играют политические антрепренеры, которые оказывают влияние на то, чтобы определенный вариант будущего политического курса был выбран и реализован.
Политический поток отражает влияние различных заинтересованных групп, изменение общественного мнения по какому-либо вопросу, результаты выборов, смену идеологических настроений. Окно политических возможностей открывается, когда все три потока соединяются.
политический некоммерческий курс поток
Случай России
С помощью теории множественных потоков можно проследить не только процесс формирования, но и изменения политического курса. Один из наиболее наглядных случаев изменения политического курса в отношении НКО можно увидеть на примере России.
Начиная с 2012 года в России происходит ужесточение законодательства в отношении НКО. С точки зрения теории Дж. Кингдона, такую смену политического курса можно связать с изменениями, происходящими внутри политического потока. В 2012 году президентом России становится В.В. Путин, и, происходит смена идеологической направленности правительства. Несмотря на то, что Дж. Кингдон связывал изменения в политическом потоке со сменой администрации, сменой правящей партии, в случае России подобные изменения связаны скорее только со сменой президента. Ведь президентство Д.А. Медведева характеризуется как фасадная, «виртуальная» либерализация, то есть, согласно официальным заявлениям правительства, происходила модернизация управления, проводились либеральные реформы, внедрялись инновации и т.д. Выборы 2012 года, в результате которых президентом стал В.В. Путин, представляли собой опасность для легитимности режима и вызвали массовые протесты, таким образом, они стали одной и причин отхода от либерализации и перехода к более жесткому политическому курсу, в том числе и в отношении НКО.
В 2012 году были внесены поправки в закон об НКО, основные изменения касались НКО - вводился статус НКО, выполняющей функции иностранного агента. Согласно ФЗ-121 НКО, которые получают финансирование из иностранных источников и участвуют в политической деятельности на территории РФ, признаются иностранными агентами и должны быть зарегистрированы в специальном реестре и всегда указывать свой статус при любых публикациях.
Данный закон подвергался жесткой критике. Во-первых, критиковался статус «иностранный агент», который воспринимается как негативный в глазах населения, а деятельность со стороны гражданского общества, согласно новому закону, может определяться как политическая. Во-вторых, сам термин «политическая деятельность» не имеет четкого определения в законе, что позволяет трактовать практически любую общественную деятельность НКО как политическую, а также данный закон разрушает финансовые механизмы работы НКО, что в свою очередь сказывается на эффективности их работы.
В 2014 году вносятся изменения в законодательство об НКО, и появляется такое понятие, как «нежелательные организации», согласно которому нежелательной признается деятельность иностранных или же международных организаций, которая может стать угрозой для безопасности РФ. Также если по закону 2012 года НКО должны были добровольно входить в реестр иностранных агентов, то с 2014 года у Минюста появилось право принудительно включать НКО в данный реестр.
Таким образом, можно говорить о том, что, начиная с 2012 года, политический курс в отношении НКО не только ужесточался, но и становился более исключающим. Понятие «политическая деятельность» так и не получило четкого и полного определения, что уменьшало возможности действий для НКО, в том числе и в гражданской сфере. Также стал формироваться политический курс, который способствовал негативному восприятию населением деятельности НКО, которые сотрудничают с международными организациями. Так, многими экспертами подчеркивалось, что термин «иностранный агент» в обществе воспринимается отрицательно.
Но ужесточение законодательства в отношении НКО стало результатом не только изменений в политическом потоке, так в потоке проблем можно выделить массовые протесты в 2011 и 2012 годах. НКО играли существенную роль в организации протестов, а также гражданских волонтерских движений, которые следили за ходом голосований и процессом подсчета голосов на парламентских и президентских выборах. Наиболее показательный случай в потоке проблем - кейс НКО «Голос». НКО «Голос» представил доклады, где были представлены доказательства фальсификаций на выборах в 2011 и 2012 годах, данные доклады, а также активная деятельность НКО играли большую роль в формировании протестов и митингов. В 2013 году Минюст признал НКО «Голос» иностранным агентом», приостановил их деятельность на полгода, «Голос» обратился в ЕСПЧ. Активная деятельность НКО, направленная на противодействие фальсификациям на выборах, стала главным событием в потоке проблем, открыла окно возможностей для проведения нового политического курса.
События в потоке проблем показывают, какие события стали отправной точкой для ужесточения законодательства в отношении НКО. Но стоит обратить отдельное внимание на формирование политического курса именно информационной открытости.
Согласно пояснительной записке к закону «О некоммерческих организациях», декларируемой целью властей было повышение уровня информационной прозрачности НКО, но в итоге реализовывался политический курс, направленный только на увеличение отчетности отдельных организаций. Также, если рассматривать схему получения грантов, то здесь становится видно, что цели, указываемые в законе, не исполняются на практике, так как большинство организаций, получающих наибольшие суммы президентских грантов функционируют по принципу «черного ящика», то есть и организация, и механизм получения гранта остаются информационно закрытыми.
То есть, политический курс реализуется для решения определенных проблем, а именно, ужесточение контроля информационной открытости, отчетности только организаций, которые получают статус «иностранного агента», а случаях с организациями, сотрудничающими с властью и реализующими президентские гранты, можно увидеть, что на них данные требования фактически не распространяются.
Случай Казахстана
Если рассматривать политический курс в отношении НКО в Казахстане до 2015 года, то его можно охарактеризовать как либеральный, так как, согласно законодательству, иностранное финансирование не запрещено, а также какая-либо дополнительная отчетность не предусматривается. Однако, с 2016 года ситуация с НКО изменится как в отношении финансирования, так и в вопросах отчетности.
С начала 2016 года у Министерства культуры и спорта появились новые функции, среди которых будет и формирование базы НКО, где будет содержаться вся информация, в том числе и о финансировании НКО, направлении расходования средств. Согласно изменениям в законодательстве, появляется «Оператор», который будет контролировать грантовое финансирование НКО, что, в свою очередь, приведет к сокращению иностранного финансирования, так как единоличный и авторитарный контроль «Оператора» будет негативно рассматриваться международными организациями. Но важно отметить, что у «Оператора» появляются большие полномочия не только в сфере финансирования, но и в информационной сфере. «Оператор» фактически монополизирует сферу информационной открытости НКО, так как формируется специальная база, которая должна содержать все сведения о деятельности НКО.
В качестве политического антрепренера в данном случае выступает объединение юридических лиц «Гражданский альянс Казахстана». Эта организация обратила внимание властей на механизмы финансирования НКО, таким образом, сфокусировав их внимание на одном из прицепов деятельности НКО, который был представлен как проблема. «Гражданский альянс Казахстана» как политический антрепренер сделал возможным открытия «окна возможностей» для ужесточения политического курса в отношении иностранного финансирования для НКО, соединив поток проблем и поток политических курсов.
Интересно проследить, как изменялась позиция по вопросу иностранного финансирования. Наиболее ярким примером здесь является именно «Гражданский альянс Казахстана». Президентом данной организации является Н. Еримбетов, который ранее был членом совета фонда «Сорос-Казахстан». Фонд «Сорос-Казахстан» является крупнейшей организацией, которая выделяет гранты на реализацию различных (в основном социальных) программ. Однако, как президент «Гражданского альянса Казахстана» Н. Еримбетов стал придерживаться радикальной позиции в отношении иностранного финансирования НКО. Так, в различных интервью он характеризовал иностранное финансирование НКО как «двуличие», «создание анклавов». И, в целом, позиция главы «Гражданского альянса Казахстана» характеризует деятельность данной организации как политического антрепренера.
В целом изменения законодательства об НКО в Казахстане можно охарактеризовать, как усиление централизации и правительственного контроля над деятельностью и информационной открытостью НКО. В случае Казахстана нельзя говорить о том, что с принятием нового закона об НКО начался новый политический курс. Поправки, принятые в 2015 году, свидетельствуют о расширении авторитаризма, о том, что НКО становятся все более зависимыми от государства.
Случай Белоруссии
Ситуация в Белоруссии в целом похожа на ситуацию Казахстана. Так, в Белоруссии в 2015 году вносятся изменения в законодательства об НКО, которые касаются получения финансирования от иностранных или международных организаций. Согласно данным изменениям процедура отчетности становится более сложной, как и процедура получения иностранного финансирования, создаются преимущества для НКО, которые занимаются реализацией государственных программ.
Хотя, если проанализировать изменение политического курса в отношении НКО в более длительной перспективе, то можно увидеть сходство с кейсом России. В Белоруссии в 2010 году проходили президентские выборы, на которых с результатом 79, 65% победил А.Г. Лукашенко. После оглашения результатов выборов в Минске начались митинги и протесты против фальсификации на выборах. Здесь и проходит параллель с кейсом России. Массовые протестные движения против результатов выборов и участие в этих движениях НКО стали главными событиями в потоке проблем, которые послужили основой для проведения нового политического курса, направленного на усиление контроля за деятельностью некоммерческого сектора
Реакция властей на протесты 2010 года выразилась в проведении репрессий в отношении лидеров данных движений, политических активистов и НКО, а также в ужесточении законодательства в сфере контроля и отчётности некоммерческих организаций.
В целом, экспертами отмечается весьма схожие тенденции в акциях протеста и реакциях правительства в случаях Белоруссии и России, но, несмотря на это, изменения в законодательстве в отношении НКО в данных двух кейсах различаются между собой.
В случае России, как уже было отмечено выше, политический курс изменился значительно, были введены такие понятия, как «иностранный агент», «нежелательные организации», усилен контроль со стороны Минюста.
В Белоруссии изменения в законодательство вносились постепенно. Так, начиная с 2010 и до 2013 года, законопроект о внесении изменений в закон о НКО находился на рассмотрении. Однако, важно отметить, что из данного процесса были исключены заинтересованные группы, то есть сами НКО.
В области информационной открытости существенные изменения произошли в 2013 году, когда с принятием закона появились новые основания для ликвидации НКО, так, если в течении трех лет НКО не поставляет отчеты, то оно может быть закрыто, а также расширились возможности для отказа в регистрации.
Таким образом, в случае Белоруссии изменения в отношении НКО не такие строгие, как в России, а также они практически не затрагивали вопросы иностранного финансирования.
Но, отдельно стоит отметить, что, хотя события в потоке проблем, отразились в целом на ужесточении законодательства в отношении НКО, их влияние можно увидеть и на политическом курсе информационной открытости НКО. Так, в Белоруссии распространена практика блокировки сайтов НКО за публикацию определенной информации, чаще всего такая практика применяется в отношении правозащитных НКО.
Как и в случае с Россией, мы видим, что существуют декларируемые цели формирования информационной открытости НКО и то, что на практике они не исполняются.
Относительно некоммерческого сектора в Белоруссии существует еще одна значимая тенденция, а именно широкое распространение государственных неправительственных организаций (GONGOs). Такие организации дублируют и заменяют уже существующие НКО, таким образом, третий сектор и гражданское общество в целом становятся все более зависимыми от государства. Хотя здесь стоит отметить, что схожая тенденция существует и в России, где также государственные некоммерческие организации выполняют функции НКО.
Случай Узбекистана
Случай Узбекистана характеризуется смешанными тенденциями в отношении НКО, позитивные изменения наиболее активно проявились в 2013 году. Так, в 2013 году было принято постановление «О дополнительных мерах по оказанию содействия развитию институтов гражданского общества», согласно которому были снижены пошлины за регистрацию НКО, были упрощены процедуры отчетности и регистрации НКО. Такое решение оценивалось как важный шаг к демократизации и увеличение возможностей для третьего сектора.
Однако, по заключению экспертов на 2015 год в Узбекистане получение иностранного финансирования для НКО является сложной процедурой, требующей постоянной отчетности, если же государственные органы отказывают в получении иностранного финансирования, то НКО фактически не имеют никакой возможности обжаловать данное решение. Также в 2015 году было принято положение «О порядке согласования мероприятий негосударственных некоммерческих организаций», и теперь НКО обязаны согласовывать с Минюстом проведение всех тренингов, круглых столов, семинаров и т.д. Как и в случае с получением иностранного финансирования, в проведении любых мероприятий может быть отказано.
Информационная открытость НКО в Узбекистане регулируется специальным приказом, но, в целом, политический курс в данной сфере играет довольно формальную роль. С одной стороны, неисполнение определенных требований повлечет санкции для НКО, но, с другой, как и в случае Белоруссии, распространена неформальная практика блокировки сайтов НКО.
В Узбекистане существует тенденция, схожая с уже описанными кейсами, а именно, замена независимых НКО на контролируемые государственные некоммерческие организации. Таким образом, можно говорить о том, что третий сектор в Узбекистане является независимым лишь формально, так как государственные некоммерческие организации не только зависят от решения властей, но также и проводят политику продвижение определенных политических курсов, они являются инструментом государственной пропаганды. Такие организации могут быть одним из инструментов, с помощью которых информационное пространство становится управляемым.