Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

административно-территориальных единиц и населенных пунктов Приморского края были изменены наименования населенных пунктов «… с целью согласования по правилам русского языка с измененной категорией населенного пункта». Законодательное Собрание Приморского края полагало, что «приведение в соответствие окончаний наименований пунктов со статусом населенного пункта не является переименованием». В решении от 9 ноября 2011 г. по делу № 3-127/11

Приморский краевой суд констатировал, что орган государственной власти субъекта РФ не наделен полномочием по изменению наименования населенного пункта с целью согласования по правилам русского языка с измененной категорией населенного пункта. Суд пришел к выводу, что Законодательное Собрание Приморского края превысило полномочия субъекта РФ в области наименования географических объектов456.

Следующим шагом в установлении «изъятий» из предмета правового регулирования субъекта РФ в сфере его административно-территориального устройства, стало внесение изменений в градостроительное и земельное законодательство.

Статья 84 Земельного кодекса РФ457 (далее – ЗК РФ) в редакции до декабря 2006 г. предусматривала, что «утверждение и изменение черты городских, сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Таким образом, до 2006 г. вопросы, связанные с установлением и изменением черты поселений, относились к компетенции органов государственной власти субъектов РФ и решались в рамках административно-

территориального устройства субъектов РФ. Подобный вывод подтверждался судебной практикой.

Например, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан была изменена черта села одного в Высокогорском районе. Прокурор обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству

456 Решение Приморского краевого суда от 9 ноября 2011 г. по делу № 3-127/11 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

457 Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

181

указанного постановления. По мнению прокурора, Кабинет Министров вышел за рамки совей компетенции.

Верховный Суд РФ ссылаясь на п. 3 ст. 84 ЗК РФ отметил, что утверждение и изменение черты городских и сельских поселений относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. Пунктом 4 ст. 10 Земельного кодекса Республики Татарстан и ст. 11 Закона Республики Татарстан «Об административно-территориальном устройстве» установление и изменение границ (черты) населенных пунктов в Республике отнесено к полномочиям Кабинета Министров Республики Татарстан. Верховный Суд РФ признал несостоятельными доводы прокурора о необходимости учета мнения населения ссылаясь на п. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при изменении черты населенного пункта, т.к. они не могут применяться при регулировании вопросов в сфере административно-территориального устройства458.

Федеральным законом от 18 декабря 2006 г.459№ 232-ФЗ ст. 84 ЗК РФ была изложена в новой редакции, закрепляющая, что установлением и изменением границ населенных пунктов является: «1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях)». Получается, что органы государственной власти субъектов РФ включая в систему своего административно-территориального устройства населенные пункты не обладают полномочиями по установлению и изменению границ населенных пунктов. Согласно ст. 20, 24 ГрК РФ схемы

458 Определение Верховного Суда РФ от 11.07.2007 по делу № 11-Г07-15 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

459 О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельный законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (ч.1). Ст. 5498.

182

территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, городских округов, в том числе внесённые в них изменения утверждаются представительными органами муниципальных образований.

Правовой статус некоторых административно-территориальных единиц определяется нормами федерального законодательства. В законодательстве субъектов РФ в систему административно-территориального устройства включается закрытое административно-территориальное образование (далее-

ЗАТО). Например, в Томской области, ЗАТО наделено статусом города460. В Красноярском крае, ЗАТО рассматривается в качестве административно-

территориальной единицы461. Правовой статус, порядок создания, преобразования и упразднения ЗАТО регулируется Законом России от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»462. Решение о создании, преобразовании или об упразднении ЗАТО принимается Президентом РФ.

Таким образом, можно выявить тенденцию в федеральном законодательстве, направленную на «сужение» содержания предмета ведения субъектов РФ и отсутствие у них реальных полномочий в сфере административно-

территориального устройства.

Теперь рассмотрим, как соотносится административно-территориальное устройство субъектов РФ и территориальная организация местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в своей практике сформулировал следующую правовую позицию о соотношении административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. По мнению Конституционного Суда РФ: во-первых, «… вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и

460Об административно-территориальном устройстве Томской области: закон Томской области от 17 декабря 2009 г. № 2852 // Томские новости. 2009. 24 дек.

461Об административно-территориальном устройстве Красноярского края: Закон Красноярского края от 10.06.2010 N 10-4763 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. N 31(402).

462Российская газета. 1992. 26 августа.

183

административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием…»; во-вторых, правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления находиться в совместном ведении РФ и ее субъектов, административно-территориальное устройство субъектов РФ – предмет исключительного ведения субъектов РФ; в-третьих,

правовое регулирование субъектом Федерации административно-

территориального устройства «…не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления …»; в-

четвертых, «… территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно - территориальным делением…»463.

В юридической науке отсутствует единая точка зрения в вопросе соотношения административно-территориальное устройство субъектов РФ и территориальная организация местного самоуправления.

Некоторые исследователи исходят из того, что у административно-

территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления различное целевое, функциональное предназначение.

463 1) По делу о проверке конституционности п.1 ст.2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда: постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1996 г. № 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 6. 2) Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Боева Алексея Георгиевича, Лапковской Ольги Васильевны, Листрового Андрея Николаевича и Уланова Владимира Ивановича на нарушение их конституционных прав абзацем третьим части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законом Красноярского края "О внесении изменений в Закон края "Об утверждении границы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск" и постановлением Совета Администрации Красноярского края "Об объединении населенных пунктов: определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2006 года № 469-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2. 3) По жалобе гражданина О.Б. Гуртуева и коллективной жалобе граждан - жителей Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционных прав положениями Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 года № 171-О-П // Собрание законодательства РФ. 2007. № 21. Ст. 2561.

184

Такой подход представлен в работах Н.С. Бондаря, А.Н. Черткова, Н.Л. Пешина464, Ю.В. Ермолаевой465 и др.

По словам Н.С. Бондаря «… муниципально-территориальная организация и административно-территориальное устройство имеют собственное социально-

правовое, свои юридические цели, задачи, функции и недолжны отождествляться,

подменяться друг другом»466.

А.Н. Чертков считает, что соотношение территориально организации местного самоуправления и административно-территориального устройства определяется их различным функциональных назначением467.

И.В. Лексин считает оправданным разделение территориальных единиц административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления468.

И.В. Лексин, между тем, приходит к выводу, что «… нет необходимости стремиться и к строгому законодательному разграничению понятий административно-территориального деления и муниципального устройства …»469.

И.В. Лексин полагает, что отсутствие либо наличие правосубъектности выступает главным различием между территориальными единицами законодательства о местном самоуправлении и об административно-

территориальном устройстве470.

Л.А. Шарнина более критично высказывается по проблеме соотношения административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. По мнению Л. А. Шарниной «в условиях отсутствия реальной связи административно-территориального деления с организацией государственного управления и территориального наложения

464Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционноправовой модели. – М.: Статут, 2007. Доступ из СПС «КонсультантПлюс». Абзац 1300.

465Ермолаева Ю.В. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ермолаева Юлия Васильевна. –

Саратов, 2013. С. 27.

466Бондарь Н.С. Указ. Соч. С. 101.

467Чертков А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 / Чертков Александр Николаевич. – М., 2012. С. 34.

468Лексин И.В. Указ. Соч. С. 348.

469Там же. С. 343.

470Там же. С. 348.

185