Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

образования». Следовательно, защита права населения на установление состава территории и границ муниципального образования, как неопределенного круга лиц возможна посредством обращения органов и должностных лицу указанных в КАС РФ с административным иском в суд.

Во-вторых, возможна обращение с коллективным административным исковым заявлением в порядке ст. 42 КАС РФ. Одним из условий подачи такого иска является многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов. Население муниципального образования возможно рассматривать в качестве группы с неопределенным числом её членов.

Исследование конституционно-правовых гарантий и практики реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования

внастоящей главе позволило сделать следующие выводы:

1)В период с 2003 по 2019 г. произошло существенное изменение правового статуса городского округа. Городской округ в результате внесенных изменений в 2017 г. и 2019 г. утратил поселенческую правовую природу, заложенную в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ. Введенное определение понятия «городской округ» в 2017 г. вступает во внутрисистемные противоречия с некоторыми положениями Федерального закона № 131-ФЗ, принятыми ранее.

2)Закрепление в мае 2019 г. нового вида муниципального образования – муниципальный округ позволяет говорить, что в системе территориальной организации местного самоуправления появляются элементы вариативности. Субъекты РФ могут использовать одноуровневую модель местного самоуправления на той части территории субъекта РФ, где применение двухуровневой модели является не целесообразным. Поэтому в субъектах РФ могут сформироваться три основные модели территориальной организации местного самоуправления.

Существенным недостатком указанных новелл является отсутствие в положениях Федерального закона № 131-ФЗ критериев, ограничивающих свободу усмотрения субъектов РФ в возможности разграничения территории субъекта РФ

171

исключительно между городскими и муниципальными округами, что приведет к

отказу от поселенческого уровня местного самоуправления.

3)Производство муниципально-территориальных изменений представляет собой нормативно установленную процессуальную форму реализации правомочий населения муниципального образования в сфере территориальной организации местного самоуправления составляющих содержание права на установление состава территории и границ муниципального образования. Предложены критерии для классификации процедур производства муниципально-территориальные изменений.

4)Механизм судебной защиты права на установления состава территории

играниц муниципального образования возможен средствами конституционного и административного судопроизводства.

172

Глава 3. Проблемы развития и совершенствования законодательства о территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации

3.1. Правовые модели территориальной организации публичной власти в субъектах РФ: опыт Сибирского федерального округа

Соотношение территориальной организации местного самоуправления и административно-территориальное устройства субъектов РФ в науке конституционного и муниципального права рассматривается в качестве краеугольного вопроса, одним из важнейших направлений муниципально-

правовой политики422. В этом плане показательно утверждение А.Н. Кокотова, что административные единицы, такие как сельсовет, район были вытеснены двухуровневой моделью организации местного самоуправления. «В результате в значительной мере «провисло» законодательство субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве»423.

Некоторыми исследователями ставиться вопрос о целесообразности правового регулирования административно-территориального устройства субъектов РФ424. Поэтому определим место и роль административно-

территориального устройства субъектов РФ на современном этапе, и выявим как соотносится территориальная организация местного самоуправления и административно-территориальное устройство субъектов РФ.

Первоначально рассмотрим подходы к определению понятия

«административно-территориальное устройство субъектов РФ».

В науке конституционного и муниципального и законодательстве субъектов РФ отсутствуют единые подходы к определению термина «административно-

территориальное устройство». В юридической литературе существует множество

422См.: 1) Костюков А. Н. Основные направления муниципально-правовой политики в России // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 585-597. 2) Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 10.

423Кокотов А. Н. Некоторые направления современных конституционно-правовых исследований // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 4. С. 4.

424См.: Щедрин Н.В., Шарнина Л.А. Пределы законодательного усмотрения при нормативно-правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2012. № 2 (31). С. 41-48.

173

подходов к определению данной категории. Наиболее развернутые дефиниции были даны С.А. Авакьяном, Е.И. Козловой.

С.А. Авакьян определяет административно-территориальное устройство, как

«… деление территории государства, а в федеративном государстве – его субъектов на части – территориальные единицы, в рамках которых осуществляются определенные государственные функции и (или) самоуправление населения

(местное самоуправление)»425.

Е.И. Козлова считает, что административно-территориальное устройство государства представляет собой «… разделение его территории на определенные части, в соответствии с которым обеспечивается необходимость осуществления федеральной государственной власти на всей территории РФ, а также строится система местного самоуправления»426.

По словам Ю.В. Ермолаевой административно-территориальное устройство субъектов РФ – это законодательно закупленная система взаимосвязанных территориальных элементов (составных частей территории) субъекта Федерации,

в пределах которых осуществляются полномочия органов государственной власти РФ и её субъектов427.

С.В. Нарутто определяет административно-территориальное устройство субъекта РФ, как «… разделение его территории на части – административно-

территориальные единицы, в рамках которых в субъектах РФ осуществляется управление государственными делами и отражаются их исторические,

национальные, культурные и социально-экономические особенности»428.

Взаконодательстве субъектов РФ в пределах Сибирского федерального округа в большинстве случаев определяет данное понятие.

ВЗаконе Томской области отмечается, что административно-

территориальное устройство Томской области – территориальная организация

425Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. Т. 2. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. С.152.

426Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. – Москва: Проспект, 2012. С. 303.

427Ермолаева Ю.В. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы / Ю.В. Ермолаева. – Саратов: Изд-во «Научная книга», 2015. С. 155.

428См.: 1) Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаева И.А., Алебастрова И.А. Территория в публичном праве: монография.

– М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М, 2013. С. 118. 2) Нарутто С.В. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации // Городское управление. 2013. № 1 (198). С. 44.

174

области, установленная в соответствии с настоящим Законом для осуществления функций государственного управления, представляющая собой разделение области на определенные части (административно-территориальные единицы)429.

В Законе Республики Хакасия значится, что административно-территориальное устройство Республики Хакасия - законодательно устанавливаемый порядок территориальной организации Республики Хакасия, представляющий собой систему имеющихся в Республике Хакасия административно-территориальных единиц, в целях обеспечения управляемости территорий и их социально-

экономического развития430.

При определении понятия «административно-территориальное устройство субъектов РФ» в региональном законодательстве, называются следующие существенные признаками: «территориальная организация субъекта РФ» (в

Омской431, Томской областях, Республике Алтай432, Красноярском крае433,

Республике Тыва434, Кемеровской области435) или «законодательно установленная система территориальной организации» (Новосибирская область436), «система административно-территориальных образований» (Иркутская область437) либо

«законодательно устанавливаемый порядок территориальной организации»

(Республика Хакасия).

429Об административно-территориальном устройстве Томской области: закон Томской области от 17 декабря 2009 г. № 2852 // Томские новости. 2009. 24 декабря.

430Об административно-территориальном устройстве Республики Хакасия: закон Республики Хакасия от 5 мая 2004 г. N 20 // Вестник Хакасии. 2004. № 22.

431Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения: Закон Омской области от 15 октября 2003 г. N 467-ОЗ // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2003. N 3(36). Ст.

1997.

432Об административно-территориальном устройстве Республики Алтай: Закон Республики Алтай от 10 ноября 2008 г. N 101-РЗ // Сборник законодательства Республики Алтай. 2008. N 54(60). С. 3.

433Об административно-территориальном устройстве Красноярского края: Закон Красноярского края от 10 июня 2010 г. N 10-4763 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. N 31(402).

434Об административно-территориальном устройстве Республики Тыва: Конституционный закон Республики Тыва от 12 декабря 2011 г. N 1054 ВХ-1 // Шын. 2011. 20 дек.

435Об административно-территориальном устройстве Кемеровской области: Закон Кемеровской области от 27 декабря 2007 г. N 215-ОЗ // Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2008. N 71. II часть.

436Об административно-территориальном устройстве Новосибирской области: закон Новосибирской области от 16 марта 2006 г. N 4-ОЗ // Советская Сибирь.2006. 28 марта.

437Об административно-территориальном устройстве Иркутской области: закон Иркутской области от 21 июня 2010 г. N 49-ОЗ // Ведомости ЗС Иркутской области. 2010. N 21 (том 1).

175