Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

административно-территориального деления на муниципально-территориального деление установление административно-территориального деления субъекта Федерации, лишено видимого правового смысла»471. В итоге автор приходит к выводу, что «… идея несводимости рассматриваемых видов территориального деления в настоящее время, при совпадении территории административно-

территориальных единиц и муниципальных образований, не имеет практического значения и достаточных юридических оснований для нормативно-правового закрепления»472.

Представляется, что при выяснении соотношения административно-

территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления, указание на различное предназначение данных институтов является некорректным. Как отмечалось ранее, в законодательстве субъектов РФ в пределах СФО различным образом определяется целевое предназначение административно-территориального устройства. Кроме того,

административно-территориальное устройство не служит основой для построения общего государственного управления (организации деятельности органов государственной власти субъекта РФ общей компетенции) и может учитываться только при формировании территориальных органов испольной власти субъекта РФ специальной компетенции. Таким образом, у института административно-

территориального устройства субъектов РФ отсутствует собственное целевое предназначение, и взаимосвязь с осуществлением государственного управления является условной.

Видится, что при определении соотношения административно-

территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления необходимо учитывать следующие:

1. действующая система территориальной организации местного самоуправления во многом основывается на сложившиеся системе административно-территориального устройства субъектов РФ. В Федеральном

471Шарнина Л.А. Указ. Соч. С. 50.

472Там же. С. 51.

186

законе № 131-ФЗ при определении отдельных видов муниципальных образований используются юридические конструкции законодательства субъектов РФ об административно-территориальном устройстве. В ст. 2 Федерального закона №

131-ФЗ городское поселение определяется как: город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Получается, при образовании городского поселения, необходимо учитывать наделен ли населенный пункт статусом города или поселка.

Взаконодательстве субъектов РФ в пределах СФО специально оговаривается взаимосвязь производства изменений в территориальной организации местного самоуправления и изменений в административно-территориальном устройстве субъектов РФ.

ВЗаконе Красноярского края отмечается, что если изменения в административно-территориальном устройстве влекут изменения территориальной организации местного самоуправления или приводят к несовпадению границ административно-территориальных единиц и муниципальных образований, то такие законы вступают в силу не ранее дня вступления в силу законов края об изменении границ и (или) преобразовании (упразднении) муниципальных образований.

Вч. 2 ст. 13 Закона Республики Алтай закрепляется, что изменение границ населенных пунктов, границ муниципальных образований, осуществляется после изменения границ соответствующих муниципальных образований или одновременно с ними.

Частью 1 ст. 4 Конституционного закона Республики Тыва оговаривается, что административно-территориальное Республики Тыва устанавливается и изменения

сучетом муниципально-территориального деления республики.

2. при выяснении соотношения административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления следует учитывать, особенности построения системы административно-территориального устройства в каждом отдельном субъекте РФ

187

и включение либо не включение элементов территориальной организации местного самоуправления в данную систему. Поэтому выяснение соотношения административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления в каждом регионе индивидуально.

Исследование законодательства субъектов РФ об административно-

территориальном устройстве в пределах СФО позволяет выделить две модели правового регулирования соотношения административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. Критерием для выделения моделей является включение или не включение в систему административно-территориального устройства муниципальных образований.

Первая модель (Омская область, Томская область, Иркутская область,

Республика Хакасия, Алтайский и Красноярский край) характеризуется не включением муниципальных образований в систему административно-

территориального устройства.

Вторая модель (Республика Алтай, Республика Тыве, Новосибирская область) характеризуется тем, что в законодательстве данных субъектов РФ, в

систему административно-территориального устройства включаются муниципальные образования наряду с иными единицами.

В Республике Алтай, административно-территориальными единицами признаются: город, район (аймак), сельское поселение. В Республике Тыва,

административно-территориальными единицами являются: кожууны

(муниципальные районы); города республиканского значения; города районного значения; поселки городского типа; сумоны. Территориальными единицами: село

иарбан.

Всистему административно-территориального устройства Новосибирской области входят: населенные пункты определенной категории и вида, районы Новосибирской области и муниципальные образования.

188

Проведенный анализ законодательства субъектов РФ в пределах СФО об административно-территориальном устройстве позволяет выявить ряд дефектов правового регулирования общественных отношений в указанной сфере.

Во-первых, в законодательстве некоторых субъектов РФ отдельные административно-территориальные единицы закрепляются номинально. В

Новосибирской области в качестве самостоятельных административно-

территориальных единиц закрепляются города областного и районного значения.

Однако в законодательстве Новосибирской области не содержится критериев для дифференциации городов на города областного и районного значения. Кроме того,

согласно реестру населённых пунктов Новосибирской области, на сегодняшний день города областного и районного значения не образованы473.

Во-вторых, некоторые субъекты РФ в пределах СФО включают в систему административно-территориального устройства муниципальные образования – вторая модель (Республика Тыва, Республика Алтай, Новосибирская область).

Данный подход представляется спорным, т.к. при таком подходе региональные законодатели отчасти опровергают свои конституционно-уставные предписания о том, что административно-территориальное устройство — это предмет ведения субъектов РФ. Потому-что регулирование правового статуса муниципальных образований относится к предмету совместного ведения РФ и её субъектов.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1) В законодательстве субъектов РФ в пределах СФО, отсутствует единые подходы к определению термина «административно-территориальное устройство субъектов РФ». В законодательстве субъектов РФ при определении данной категории указываются различные характеристики: «территориальная организация субъекта РФ» (Омская область, Томская область, Республика Алтай, Красноярский край, Республика Тыва, Кемеровская область) или «законодательно установленная система территориальной организации» (Новосибирская область), «система

473 Реестр населенных пунктов Новосибирской области (подготовлен департаментом организации управления администрации Новосибирской области) // Советская Сибирь. 2007. 31 июля.

189

административно-территориальных образований» (Иркутская область) либо

«законодательно устанавливаемый порядок территориальной организации»

(Республика Хакасия).

2) В законодательстве субъектов РФ в пределах СФО различным образом определяется целевое предназначение административно-территориального устройства субъектов РФ. Некоторые субъекты РФ в качестве цели административно-территориального устройства определяют осуществление функций государственного управления (Томская область, Красноярский край,

Иркутская область, Кемеровская область). Другие субъекты РФ определяют в качестве цели осуществление функций государственного управления и местного самоуправления (Новосибирская область, Омская область, Республика Тыва).

Третьи, не связывают административно-территориальное устройство с осуществлением управления (Республика Хакасия).

3) Доказано, что у института административно-территориального устройства субъектов РФ отсутствует собственное целевое предназначение, и

взаимосвязь с осуществлением государственного управления является условной.

Поэтому разграничение территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального субъектов РФ по целевому предназначению данных институтов является некорректным.

4)Правовое регулирование административно-территориальное устройства субъектов РФ находится в ведении субъектов РФ. Выявлена тенденция

вфедеральном законодательстве, направленная на «сужение» содержания предмета ведения субъектов РФ и отсутствие у них реальных полномочий в сфере административно-территориального устройства.

5)На основе исследования законодательства субъектов РФ в пределах СФО об административно-территориальном устройстве, выделено две модели правового регулирования соотношения административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления. Первая модель (представлена в Омской, Томской, Иркутской областях, Республиках Хакасия, Алтайском, Красноярском крае) характеризуется

190