Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

не включением в систему административно-территориального устройства муниципальных образований. Вторая модель (представлена в Республиках Алтай,

Тыве и Новосибирской области) характеризуется тем, что в законодательстве данных субъектов РФ, в систему административно-территориального устройства включаются муниципальные образования наряду с иными единицами.

191

3.2. Проблемы нормативного обеспечения и совершенствования законодательства о местном самоуправлении

Рассмотрение законодательства о местном самоуправлении и практики его реализации, позволило выявить проблемы участия населения муниципального образования в производстве муниципально-территориальных изменений и правового статуса отдельных видов муниципальных образований, что говорит о необходимости совершенствования правового регулирования в указанной сфере.

Исследование изменений, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ в период с 2007 по 2019 г. позволило выявить тенденцию в федеральном законодательстве направленной на замену формы получения согласия населения муниципального образования при производстве муниципально-территориальных изменений с использованием институтов непосредственной демократии на выражение согласия населения решением представительного органа муниципального образования. Подобное правовое регулирующие привело к смешиванию правовых понятий «согласие населения» и «мнение населения» используемых в главе 2 Федерального закона № 131-ФЗ. Поэтому такое законодательное регулирование следует рассматривать в качестве отступлений от одного из концептуальных положений Федерального закона № 131-ФЗ в первоначальной редакции.

Преобладание опосредованных форм участия населения муниципального образования в производстве муниципально-территориальных изменений не учитывает приоритеты государства, направленные на создание дополнительных механизмов вовлечения и участия граждан в решении вопросов в сфере развития территорий, закрепляемых в документах стратегического планирования. В основах государственной политики региональной развития РФ на период до 2025 г. в качестве средства достижения одной из задач государственной политики регионального развития определяется необходимость повышения гражданской активности граждан «… при решении вопросов социально-экономического и

192

политического развития территорий, а также механизмов учета мнения населения при решении указанных вопросов»474.

Представляется возможным, внесение изменений в Федеральный закон №

131-ФЗ, предусматривающие корректировку форм и степени участия населения муниципального образования в производстве муниципально-территориальных изменений475. Ключевым критерием, предопределяющим выбор формы участия населения муниципального образования в решении вопросов в сфере территориальной организации местного самоуправления (непосредственной или опосредованной) должна быть значимость (важность) муниципально-

территориального изменения (т.е. насколько изменение затрагивает интересы большинства населения муниципального образования), который должен найти свое закрепление в положениях Федерального закона № 131-ФЗ.

На основе данного критерия все муниципально-территориальные изменения, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении должны быть дифференцированы на две группы:

1)существенные муниципально-территориальные изменения;

2)несущественные муниципально-территориальные изменения.

При изменении границ муниципальных образований критерием, определяющим существенность муниципально-территориального изменения, является отнесение территорий отдельно входящих населенных пунктов и (или) поселений, входящих в состав муниципального района, муниципального, городского округа, поселения к другим муниципальным образованиям (ч. 2, 2.1, 2.2, 2.3, 3 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

Критерием, определяющим существенность муниципально-

территориального изменения при преобразовании муниципальных образований, является:

1) изменение правового статуса муниципального образования;

474Подп. «д» п. 7 Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 // СЗ РФ. 2017. № 4. Ст. 637.

475Приложение № 2. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

193

2)объединение или разделение поселений, городских, муниципальных округов или внутригородских районов либо объединение городского округа с муниципальным округом;

3)присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением или выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Целесообразно также отказаться от подхода, закрепленного в Федеральном законе № 131-ФЗ в 2014 г. предусматривающего возможность определения формы получения согласия населения уставом муниципального образования. В данном случае, органы местного самоуправления в своих уставах не могут закрепить в качестве формы получения согласия, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, т.к. в силу ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ голосование проводиться только в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Поэтому в своих уставах муниципальные образования могут закрепить форму получения согласия населения муниципального образования только в виде решения представительного органа или институтов муниципальной демократии, имеющих делиберативную природу.

При производстве существенных муниципально-территориальных изменений необходимо получение согласия населения муниципального образования с использованием форм непосредственной демократии (голосования предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ или на сходах граждан).

В остальных случаях, достаточно выявления мнения населения муниципального образования, которое может быть выражено представительным органом муниципального образования. Участие местного населения в производстве таких муниципально-территориальных изменений может быть обеспечено использованием институтов муниципальной демократии имеющих делиберитивную природу (публичные слушания, опросы граждан и др.).

194

ВФедеральном законе № 131-ФЗ предусматривается обязательное проведение публичных слушаний только в случае преобразования муниципальных образований (п. 4 ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ). При изменении границ муниципальных образований в тех случаях, когда мнение населения муниципального образования выражается представительным органом муниципального образования Федеральным законом № 131-ФЗ не закрепляется обязательное проведение публичных слушаний.

Вопределении от 6 марта 2008 г. № 214-О-П Конституционный Суд РФ признал конституционной норму ч. 4 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляющей возможность выражения мнения населения представительным органом муниципального образования. По мнению Суда, населению муниципального образования должна быть обеспечена возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых муниципально-территориальных изменений «… и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования». Конституционный Суд РФ обратил внимание, что положения ч. 4 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ требуют конкретизации в законах субъектов РФ и (или) муниципальных правовых актах, и допускается возможность применения форм прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления, используя публичные слушания или опрос граждан»476.

Анализ положений муниципальных правовых актов позволяет говорить, что только в некоторых актах органов местного самоуправления предусматривается обязательное вынесение на публичные слушания вопросов об изменении границ муниципальных образований477.

Как показывает практика, связанная с изменением границ муниципальных образований, в тех случаях, когда в муниципальных правовых актах, регламентирующих порядок организации и проведения публичных слушаний или

476Пункт 3.3 мотивировочной части определения Конституционного Суда от 6 марта 2008 г. № 214-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 5.

477См.: 1) Об утверждении Положения о публичных слушаниях в городе Рязани: решение Рязанской городской Думы от 10 апреля 2008 г. № 48-I // Рязанские ведомости. 2008. 12 апреля. 2) Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании - городской округ город Скопин Рязанской области: решение Скопинского городского Совета депутатов от 25 ноября 2005 г. № 224/29 // Скопинский вестник. 2005. 29 ноября.

195