Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

оспаривает конституционность Федерального закона № 131-ФЗ. Судами общей юрисдикции при рассмотрении дела не был исследованы вопросы, связанные с соблюдением прав заявителя, в том числе на участие в осуществлении преобразования муниципального образования при преобразовании муниципального образования382. Следовательно, в отношении заявителя не был применен закон в конкретном деле.

В данных делах Судом рассматривался вопрос о допустимости жалоб граждан, правовая позиция, высказанная Судом, имеет общие значение при определении допустимости жалоб, поданных в том числе органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, а также муниципальными образованиями при рассмотрении муниципально-территориальных споров.

Таким образом, обращение заявителя в суд общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства с требованием об оспаривании закона либо ссылка в решении суда на нормы, конституционность которых в дальнейшем оспаривается, по мнению Конституционного Суда РФ, не позволяет сделать вывод о том, что в отношении заявителя закон был применен в конкретном деле. Важное значение при установлении применения закона в конкретном деле, имеет определение обстоятельства, обращался ли заявитель в суд общей юрисдикции с административным иском в связи с тем, что оспариваемые положения создавали препятствия для реализации прав в сфере территориальной организации местного самоуправления.

Наибольшее количество жалоб в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности норм законодательства о территориальной организации местного самоуправления было подано в 2019 г., по всем семи жалобам вынесены определения об отказе в принятии к рассмотрению383.

382Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Панфилова Алексея Николаевича на нарушение его конституционных прав абзацем шестым части 1 статьи 2, статьей 11, частями 2 и 3 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2018 г. № 1159-О [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

383См.: 1) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Банникова Артемия Юрьевича на нарушение его конституционных прав частями 1 и 7 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также пунктами 5 и 6 статьи 12 Федерального закона «Об

151

В2020 г. Конституционным Судом РФ было принято 2 определения об отказе

впринятии к рассмотрению жалоб об оспаривании конституционности норм Федерального закона № 131-ФЗ о территориальной организации местного самоуправления384.

Рассмотрение практики Конституционного Суда в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований показывает, что по данной категории дел Судом по состоянию на сентябрь 2021 г.

вынесены только определения об отказе в принятии к рассмотрению

основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2019 г. № 2176-О [Электронный ресурс] // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision426255.pdf. 2) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Кажаевой Светланы Борисовны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 29 мая 2019 г. № 1481-О [Электронный ресурс] // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision408463.pdf. 3) об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Павловой Татьяны Михайловны на нарушение ее конституционных прав частью 3 статьи 13 и частью 4 статьи 28, а также частью 3 статьи 43 во взаимосвязи с частями 1, 4 и 5 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 24 октября 2019 г. № 2955-О [Электронный ресурс] // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision437841.pdf. 4) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Бабкина Николая Владимировича, Богомазовой Любови Викторовны и других на нарушение их конституционных прав частью 3.1 статьи 13 во взаимосвязи с частью 1 статьи 2 и частью 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2019 г. № 3581-О [Электронный ресурс] // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision449736.pdf. 5) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кульши Алексея Николаевича и Суворова Кирилла Борисовича на нарушение их конституционных прав частью 31 статьи 13, пунктом 4 части 3 статьи 28 и частью 3 статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2019 г. № 3580-О [Электронный ресурс] // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision449525.pdf. 6) б отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Агафонцевой Тамары Александровны, Архипова Виталия Викторовича и других на нарушение их конституционных прав частью 31 статьи 13 и пунктом 4 части 3 статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда от 19 декабря 2019 г. № 3579-О [Электронный ресурс] // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision449527.pdf. 7) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Теняева Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав частью 31 статьи 13 во взаимосвязи с частью 1 статьи 2 и частью 1 статьи 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2019 г. № 3578-О [Электронный ресурс] // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision449517.pdf.

384 См.: 1) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Абросовой Людмилы Александровны, Авербуха Александра Александровича и других на нарушение их конституционных прав частью 3 статьи 13 и пунктом 4 части 3 статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 29.10.2020 N 2414-О // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision501717.pdf. 2) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Гордиенко Эдуарда Геннадьевича, Мальцевой Марины Александровны и других на нарушение их конституционных прав частью 3 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 25 ноября 2020 г. N 2851-О // Официальный сайт Конституционного Суда РФ. http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision505743.pdf.

152

соответствующих жалоб. Однако некоторые из них имеют «позитивное содержание». Подавляющие большинство жалоб, поданных в Конституционный Суд были инициированы гражданами или юридическими лицами, в которых заявители преимущественно ставили перед Судом вопрос о проверки законности и обоснованности вынесенных судебных решений по конкретным делам. По состоянию на сентябрь 2021 г. была подана только одна жалоба органа местного самоуправления в защиту прав органа местного самоуправления и участия населения муниципального образования в решении вопросов местного значения через органы местного самоуправления.

Для нашего исследования, наибольший интерес представляют материалы следующего дела. Омский городской совет обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой, в которой оспаривал конституционность ч. 2 ст. 32 ГрК. Омский городской совет полагал, что ч. 2 ст. 32 ГрК не соответствует ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, в той мере, в какой оспариваемые нормы по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, не допускают возможности отклонения представительным органом проекта нормативного правового акта о внесении изменений в правила землепользования и застройки, а также внесения изменений в такой проект. Поэтому нарушают право органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения и тем самым не позволяет населению муниципального образования участвовать в решении вопросов местного значения через органы местного самоуправления.

В определении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2017 г. № 593-О, Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского совета, т.к. разрешение вопроса, поставленного в ней не подведомственно Суду и жалоба не отвечает критериям допустимости.

Конституционный Суд обратил внимание заявителя на особенности правовой природы правил землепользования и застройки, как комплексного нормативного правового акта в разработке, которого участвуют различные субъекты, подготовленного в соответствии с требованиями законодательства и с

153

учетом мнения населения муниципального образования выраженного на

публичных слушаниях.

Витоге, по мнению Суда, положение ч. 2 ст. 32 ГрК РФ нельзя рассматривать

вкачестве несоразмерного ограничения прав представительного органа и,

следовательно, жителей данного муниципального образования на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Кроме того, Конституционный Суд отметил, что к его компетенции исследование и оценка фактических обстоятельств, проверка законности и обоснованности судебных решений не относится. В данном деле фактически Омский городской Совет оспаривал решения судов, в которых действия заявителя были признаны незаконными и действия судебных приставов по исполнению решений судов385.

Видится, что такой опосредованный порядок защиты права на установление состава территории и границ муниципального образования в Конституционном Суде. При котором в защиту интересов населения муниципального образования с жалобами в Суд обращаются выборные должностные лица и органы местного самоуправления не во всех случаях можно рассматривать в качестве эффективного средства правовой защиты. Потому-что возможны ситуации, в которых интересы населения муниципального образования и органов местного самоуправления и выборных должностных лиц могут не совпадают. В таком случае, будет отсутствовать возможность защиты нарушенного права.

Как отмечалось ранее, право на установление состава территории и границ муниципального образования является субъективным публичным правом. Сама конструкция субъективного публичного права предполагает возможность носителя данного права становиться субъектом обращения в суд и гарантируется возможность судебной защиты нарушенного права. Право на установление состава территории и границ муниципального образования, также может быть защищено

385 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2017 г. № 593-О [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

154

также средствами административного судопроизводства. В данном случае следует согласиться с утверждением Ю.Н. Старилова, что «административная юстиция есть правовая защита субъективных публичных прав…»386.

В науке муниципального права подчёркивается, что действующие процессуальное законодательство не наделяет процессуальной правосубъектностью население муниципального образования. Е.С. Шугрина отмечает, что «действующее процессуальное законодательство не предусматривает такого субъекта обращения в суд, как население. Вместо этого речь идет о коллективном обращении, в котором каждый заявитель персонифицирован»387.

Население муниципального образования не признается в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ)388

в качестве правомочного субъекта обращения в суд с административным исковым заявлением.

Анализ норм КАС РФ позволяет сделать вывод, что кодекс преимущественно нацелен на подачу индивидуальных административных исковых заявлений.

Так, Ф. и Щ. обратились в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов сельского поселения Волковское Рузского муниципального района Московской области с требованием о признании незаконными решений от

28.11.2016 № 387/19 и от 20.10.2016 № 375/13. По мнению административных истцов, оспариваемые решения противоречат действующему законодательству, поскольку к полномочиям административного ответчика не относится решение вопроса об объединении муниципальных образований. Кроме того, по мнению истцов, при производстве муниципально-территориального изменения мнение населения необходимо было выявлять посредством голосования, а не проведения публичных слушаний. Поэтому оспариваемые акты нарушают право административных истцов на местное самоуправление.

386Старилов Ю.Н. Указ. Соч. С. 73.

387Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. С. 40.

388Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.

155