Материал: КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

говорить, что субъекты РФ могут использовать одноуровневую модель местного самоуправления на той части территории субъекта РФ, где применение двухуровневой модели является не целесообразным, например, в малонаселенных, отдаленных и труднодоступных местностях.

В положениях Федерального закона № 131-ФЗ не устанавливаются критерии, которые ограничивают свободу усмотрения субъектов РФ в возможности разграничения его территории исключительно между городскими и муниципальными округами, что следует рассматривать как отказ от поселенческого уровня местного самоуправления. Поэтому возможен полный переход в субъекте РФ от двухуровневой к одноуровневой модели организации местного самоуправления.

С учётом внесенных изменений в мае 2019 г. в законодательство о местном самоуправлении можно прогнозировать формирование в субъектах РФ трех основных моделей территориальной организации местного самоуправления.

2.3. Судебная защита права на установление состава территории и границ муниципального образования

Наличие необходимых условий реализации права на установление состава территории и границ муниципального образования, и создание эффективного механизма его судебной защиты является составной частью системы гарантий местного самоуправления. При реализации данного права общественные отношения возникают в сфере местного самоуправления и преимущественно подвергаются муниципально-правовому регулированию.

Закрепление механизма судебной защиты субъективного права в юридической литературе рассматривается в качестве важнейшей юридической гарантии, в том числе и сфере местного самоуправления. По словам Н.С. Бондаря «важным и необходимым условием развития местного самоуправления является создание системы судебных гарантий прав местного самоуправления»363. В

363 Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 219.

141

положениях ч. 1 ст. 46 Конституции РФ закрепляется, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. В ст. 133 Конституции РФ содержится специальная норма о гарантии местного самоуправления правом на судебную защиту в России.

Представляется, что судебная защита права на установление состава территории и границ муниципального образования возможна средствами конституционного и административного судопроизводства. Однако правовая природа данного права обуславливает некоторые особенности механизма его судебной защиты.

Во-первых, в силу комплексной правовой природы права на установление состава территории и границ муниципального образования, объектом судебной защиты являются правомочия (субъективные права) составляющие его содержание.

Во-вторых, коллективный характер права на установление состава территории и границ муниципального образования, обуславливает и предопределяет субъекта, который может обратиться в суд. Отдельные граждане не могут быть признаны правомочным субъектом обращения в суд в защиту интересов населения муниципального образования, что подтверждается практикой конституционного правосудия.

Например, С.Ю. Вахрушев оспаривал конституционность ч.7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ и ряд положений законодательства Челябинской области в части определения формы учета мнения населения при наделении либо лишении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением. Конституционный Суд РФ обратил внимание, что отдельный гражданин не может обращаться в Суд с жалобой в целях защиты всеобщих интересов населения муниципального образования на основании того, что он проживает на территории г. Челябинска и принадлежит поэтому к соответствующему городскому сообществу364.

364 Определение Конституционного Суда от 29 сентября 2015 г. № 2002-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 1.

142

В положениях Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. №

1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»365 (далее – ФКЗ о КС) население муниципального образования непосредственно не указано в качестве субъекта, имеющего право на обращение с жалобой в порядке конкретного нормоконтроля в Конституционный Суд. Норма ст. 96 ФКЗ о КС в редакции до ноября 2020 г. предусматривала, что правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой обладают граждане, объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. В практике конституционного правосудия категория «объединения граждан» толковалась довольно широко366.

Конституционным Судом РФ в 2002 г. была сформулирована правовая позиция о возможности защиты прав населения муниципального образования средствами конституционного судопроизводства. В постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что «… не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления»367.

Судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь, комментируя данную правовую позицию приходит к выводу, что к числу коллективных прав местного сообщества необходимо отнести право на судебную защиту в конституционном судопроизводстве368.

365Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

366См.: 1) Тристан Д.А. Публично-правовые территориальные объединения граждан как субъекты права на обращения в Конституционный Суд РФ // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 51-58. 2) Кряжков В.А. Российская модель конституционной жалобы // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 5. С. 65-71.

3) Князев С.Д. Конституционная жалоба в Российской Федерации: законодательная модель и судебная интерпретация // Журнал конституционного правосудия. 2011. № 1. С. 25-32.

367По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева: постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Российская газета. 2002. 10 апреля.

368Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 256.

143

В данном постановлении Конституционный Суд РФ не указал субъектов правомочных обращаться в Суд и быть представителем населения муниципального образования.

По словам Е.В. Гриценко, Р. Вилла заявителями по жалобам от имени муниципальных образований, в практике Конституционного Суда РФ признаются органы местного самоуправления и их выборные должностные лица369.

Вдальнейшем Конституционный Суд детализировал свою правовую позицию. В частности, Суд отметил, что он может рассматривать жалобу муниципального образования, рассматриваемое в качестве территориального объединения граждан, которые реализуют коллективно право на осуществление местного самоуправления370. В своей практике Конституционный Суд принимал к рассмотрению как жалобы органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, так и самих муниципальных образований.

Вноябре 2020 г. норма ст. 96 ФКЗ о КС была изложена в новой редакции371,

закрепившей, что правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают в том числе и муниципальные образования в лице органов местного самоуправления.

Поэтому в целях защиты права на установление состава территории и границ муниципального образования, в интересах населения муниципального образования жалоба может быть подана муниципальным образованием.

В отношении таких жалоб применяются общие критерии допустимости,

которые закреплены в ст. 97 ФКЗ о КС:

1) имеются признаки нарушения прав и свобод заявителя или лица, в

интересах которого подана жалоба в Конституционный Суд РФ, в результате применения оспариваемого нормативного акта в конкретном деле с участием заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба;

369Гриценко Е.В., Вилл Р. Защита прав местного самоуправления средствами конституционного правосудия в России и Германии // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 4 (46). С. 25.

370По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования "Звениговский муниципальный район" Республики Марий Эл: постановление Конституционного Суда РФ от 30 марта 2012 г. N 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 3.

371О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": федеральный конституционный закон от 9.ноября 2020 г. N 5-ФКЗ // Российская газета. 2020. 11 ноября.

144

2)жалоба подана в срок не позднее одного года после принятия судебного решения, которым исчерпываются внутригосударственные средства судебной защиты, а в случае, если в пересмотре дела судом, решение которого обычно исчерпывает внутригосударственные средства судебной защиты по соответствующей категории дел, было отказано в связи с пропуском срока обжалования, - в срок не позднее одного года после принятия последнего судебного решения, в котором был применен соответствующий нормативный акт;

3)исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты прав заявителя или лица, в интересах которого подана жалоба в Конституционный Суд РФ, при разрешении конкретного дела.

С момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ Конституционным Судом РФ было вынесено 24 определений в порядке конкретного нормоконтроля,

вкоторых заявители оспаривали конституционность положений Федерального закона № 131-ФЗ регулирующего вопросы территориальной организации местного самоуправления, а также законодательные акты субъектов РФ об установлении границ и статусе муниципальных образований или производстве муниципально-

территориальных изменений. Некоторые из указанных определений с «позитивным содержанием». В одном деле, заявительница в жалобе фактически ставила вопрос о проверке соответствия закона субъекта РФ положениям Федерального закона № 131-ФЗ регламентирующего порядок преобразования муниципальных образований372. По одному делу производство было прекращено373.

Конституционным Судом РФ также было вынесено определение, в котором Суд пришел к выводу, что не подлежит рассмотрение ходатайство ряда граждан о

372 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Кажаевой Светланы Борисовны на нарушение ее конституционных прав Законом Иркутской области "О преобразовании муниципальных образований Ангарского района Иркутской области: Определение Конституционного Суда РФ от 20 апреля 2017 г. N 800-О [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

373 О прекращении производства по делу о проверке конституционности положений Законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" в связи с жалобами ряда граждан: определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. N 137-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 5.

145