· закупок федеральными органами исполнительной власти оборонных услуг или услуг по государственному управлению в области обеспечения безопасности Российской Федерации. Перечень органов, предприятий и учреждений, к которым относится данный пункт, устанавливается Постановление Правительства Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2017 г. N 1428 (ред. от 27.12.2018) «Об особенностях осуществления закупки для нужд обороны страны и безопасности государства» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 10.05.2019). . Таковыми заказчиками являются Министерство обороны, Федеральная служба безопасности и Служба внешней разведки, а также подведомственные им государственные учреждения и государственные унитарные предприятия.
Как уже было отмечено, конкуренция в приведённых выше способах определения поставщика законодательно ограничивается, что создает правовые барьеры при входе на соответствующий рынок государственных закупок и существенно снижает количество участников, потенциальных поставщиков и исполнителей. Именно по этой причине двухэтапный конкурс, конкурс с ограниченным участием, а также закрытые способы определения поставщиков не фигурируют в качестве элементов выборки при проведении исследования.
В-третьих, запрос предложений как в бумажной, так и в электронной форме не включен в фокус исследования. Заказчик в праве проводить закупку посредствам запроса предложений только в случаях, установленных законодательством. Всего насчитывается семь оснований для проведения запроса предложений в бумажной или электронной форме:
· признание повторного конкурса несостоявшимся; признание открытого конкурса в электронной форме, конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного конкурса в электронной форме, электронного аукциона не состоявшимися по причине отклонения всех поданных заявок или неподачи заявок вовсе;
· закупка спортивного инвентаря, оборудования и экипировки необходимых для подготовки спортивных сборных команд Российской Федерации к значимым для страны спортивным соревнованиям, а также для участия в Олимпийских и Паралимпийских играх;
· проведение закупки, по предмету которой был расторгнут контракт;
· закупка лекарственных препаратов и медикаментов, назначенных пациенту при обязательном наличии медицинских показаний;
· закупка услуг по защите интересов Российской Федерации в судебных органах;
· осуществление закупок изделий народных художественных промыслов, образцы которых установлены Министерством промышленности и торговли РФ Приказ Минпромторга РФ от 01.12.2008 N 373 (с изм. от 19.02.2016) «Об утверждении Положения о регистрации Министерством промышленности и торговли Российской Федерации образцов изделий народных художественных промыслов признанного художественного достоинства» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 13.05.2019).
· осуществление закупки жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечительства.
Н. И. Тихонова отмечает, что запрос предложений вне зависимости от формы его проведения используется в экстренных или неординарных случаях Тихонова Н. А. Сравнительная характеристика запроса котировок и запроса предложений как конкурентных способов определения поставщика //Вестник Пензенского государственного университета. 2017. № 4 (20). С. 43. Таким образом можно заключить, что запрос предложений как способ определения поставщика применятся в специфических ситуациях и скорее служит как вспомогательная процедура. Об этом может косвенно свидетельствовать официальная статистика осуществления закупок, публикуемая Министерством Финансов Российской Федерации в форме сводного аналитического отчета Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2018 года. Минфин России.. Согласно официальным данным за 2018 год заказчиками было размещено 11 288 извещений о проведении запроса предложений, что составило всего лишь 0,35% от общего числа размещенных извещений. При этом 9 921 процедура по осуществлению запроса предложений прошла в бумажной форме. В терминах начальной максимальной цены контракта суммарный объем проведенных запросов предложений составил более 142,5 миллиардов рублей или 1,73% от общего объема осуществленных процедур за весь отчетный период. Некоторые эксперты Федеральной антимонопольной службы также признают избыточное количество существующих процедур. Например, М.Я. Евраев причисляет к категории избыточных способов определения поставщика запрос предложений, двухэтапный конкурс и конкурс с ограниченным участием, отмечая загруженность контрактной системы в целом затянутыми и повторяющими друг друга процедурами Евраев М.Я. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере госзакупок // За честные госзакупки. Материалы пресс-конференции ОНФ. Москва.: ТАСС, 2019. . Как вариант решения сложившейся проблемы предлагается упразднение избыточных процедур и исключение их из законодательства о контрактной системе.
Безусловно в данной позиции присутствует логика. При детальном рассмотрении запрос предложений как в бумажной, так и в электронной форме является, по своей сути, открытым конкурсом, лишь с поправкой о том, что заказчик наделяется правом, а в отдельных случаях обязанностью, направить приглашение принять участие в процедуре потенциальным поставщикам. Одним существенным отличием является запрет на внос изменений в извещение и закупочную документацию при проведении запроса предложений. Однако, за исключением этого процедуры открытого конкурса и запроса предложений почти полностью идентичны. В сводном аналитическом отчете Минфина России прослеживается подобная позиция. Министерство финансов также предлагает исключить запрос предложений и запрос предложений в электронной форме с целью оптимизации системы государственных и муниципальных закупок. Более того в дальнейшем предлагается объединить открытый конкурс и конкурс с ограниченным участием, а также исключить двухэтапный конкурс, объединив его с открытым конкурсом и оставив возможность предварительно проводить обсуждения объекта закупки с потенциальными поставщиками до размещения извещения. Основываясь на вышеприведенной позиции регулирующего органа, а также на взглядах представителя контрольного органа в сфере закупок, для целей данного исследования считается возможным не рассматривать запрос предложений и запрос предложений в электронной форме в качестве элементов выборки.
Аналогично случаю запроса предложений и открытого конкурса, запрос котировок по существу является несколько более упрощенной версией закупки путем проведения электронного аукциона. Существенное отличие заключается лишь в наличии единственной возможности подать окончательное предложение по цене в составе заявки в рамках запроса котировок минуя процедуру проведения аукциона и снижения начальной максимальной цены на шаг аукциона. Победителем по результатам обоих способов определения поставщика является участник, предложивший минимальную цену контракта. На основании данной предпосылки считается возможным не акцентировать внимание исследования конкуренции в рамках осуществления процедуры запроса котировок.
Очевидно, что закупка у единственного поставщика не представляет исследовательского интереса в контексте работы по причине отсутствия какой-либо конкуренции по определению.
Таким образом в фокусе практической части данной работы находится именно проведение процедуры открытого конкурса. Как уже отмечалось, для достижения цели работы, а именно оценки степени конкуренции в системе государственных и муниципальных закупок, соответствующие конкурентные способы определения поставщика сравниваются по форме проведения - бумажной и электронной. Сравнительный анализ осуществления закупочных процедур состоит их двух этапов. На первом этапе рассматривается проведение открытого конкурса в электронной форме и сравнение результатов процедур определения поставщика с результатами аналогичных процедур, проведенных в бумажной форме на основе данных сводного аналитического отчета Минфина России за 2018 год. Второй этап проводится на более глубоком уровне, для чего необходимо определение единой, типовой закупочной процедуры и сопоставление результатов уже по конкретным произведённым закупкам. В качестве такой типовой процедуры выбрана закупка услуг охраны, код 80.10.12.000 в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД2) Приказ Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст (ред. от 20.02.2019) «О принятии и введении в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008)» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 10.05.2019). Выбор в качестве единой процедуры закупку охранных услуг можно обосновать следующим образом:
· охрану можно отнести к базовой деятельности, обеспечивающей полноценную работу любого учреждения или предприятия;
· охрана обеспечивает пропускной и внутриобъектовый режим, отвечает за сохранность ценностей и имущества организации;
· для нормального функционирования в организации имеется штатная служба или иное структурное подразделение охраны. В отсутствии необходимых подразделений или в целях экономии средств организации вынуждены нанимать внешние службы охраны посредством государственных и муниципальных закупок;
· охранные услуги, как в принципе все услуги, можно отнести к экспериментальным благам - таким благам, качественные характеристики которых можно достоверное установить только после заключения договора в процессе исполнения Пивоварова С. Г. и др. Классификация благ и выбор оптимальной процедуры в системе государственных закупок //Академическое приложение к журналу" Госзаказ: управление, размещение, обеспечение". 2010. № 4. С. 4..
· заинтересованность в эффективности и необходимость получения максимально возможной информации о качестве оказываемых услуг стимулируют заказчика вводить квалификационные критерии при оценке заявок, то есть определять поставщика посредством проведения конкурса.
Необходимо отметить, что государство устанавливает ограничения на объекты, на которые распространяется частная охранная деятельность. Федеральный законом определено, что к объектам государственной охраны относятся Президент РФ, лица замещающие государственные должности и федеральные государственные служащие, а также особая категория лиц иностранных государств во время пребывания на территории России Статья 6 Федерального закона от 27.05.1996 N 57-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О государственной охране». Постановлением Правительства создан исчерпывающий перечень объектов, охрана которых не может осуществляется частными охранными предприятиями. К ним относятся здания и сооружения федеральных органов власти, объекты Генеральной прокуратуры и Следственного комитета, Центрального банка РФ, а также ряд объектов, имеющих стратегическое значение в космической, гидротехнической и морской областях, в области атомной энергетики, а также некоторые другие объекты Постановление Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 (ред. от 25.07.2017) «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 15.05.2019). . Так или иначе множество предприятий и учреждений, входящих в состав государственного сектора Руководство по статистике государственных финансов 2001 года. Международный валютный фонд. С 18., как например, медицинские организации и образовательные учреждения всех уровней, имеют возможность выходить на закупки охранных услуг на открытый рынок. На данном рынке конкурируют организации ведомственной и вневедомственной охраны, а также частные охранные организации. В соответствии с законодательством Федеральный закон от 14.04.1999 N 77-ФЗ (ред. от 05.12.2017) "О ведомственной охране" [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 15.05.2019). Правительством устанавливается перечень федеральных органов исполнительной власти, управомоченных на учреждение органов ведомственной охраны Постановление Правительства РФ от 12 июля 2000 г. N 514 (ред. от 27.03.2019) «Об организации ведомственной охраны» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 15.05.2019). . Всего их насчитывается десять. К вневедомственной охране относятся федеральные государственные казённые учреждения - управления вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, расположенные в регионах, а также федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и его филиалы. Вневедомственная охрана обладает существенными конкурентными преимуществами по сравнению с частными охранными предприятиями. Так Охранные организации Росгвардии имеют большую свободу действий, более широкие полномочия, за что считаются в крайней степени надежными Дегтярёв П. А. Охранная деятельность в России и потребность населения в использовании охранных услуг // Вестник Астраханского государственного технического университета. 2013. № 1 (55). С. 60..
Сравнение результатов процедур определения поставщиков товаров и исполнителей услуг проводится по следующим критериям, выработанным на основе анализа литературы для целей настоящего исследования.
· Количество участников закупочных процедур. Данный показатель непосредственно характеризирует степень конкуренции и открытость рынка для вхождения новых участников. Во внимание принимается как количество поданных заявок, так и количество заявок, допущенных к участию в закупках. В свою очередь относительно большее количество отклонённых заявок может свидетельствовать об ограничении конкуренции с целью допуска до закупок необходимых заказчику поставщиков и преследовании коррупционных интересов.
· Количество несостоявшихся закупок. В соответствии с законодательством о контрактной системе закупка признается несостоявшейся в случае неподачи участниками ни одной заявки, отклонении всех заявок по причине несоответствия требованиям законодательства или закупочной документации, а также в случае отсеивания всех участников процедуры за исключением одного. По возможности последний случай признания закупки несостоявшейся рассматривается более тщательно, так как в этих условиях намеренное ограничение конкуренции со стороны заказчика наиболее вероятно.
· Наличие факта обжалования действий или бездействий заказчика, оператора электронной площадки. Подача жалоб участниками процедуры также может свидетельствовать об ограничении конкуренции со стороны заказчика. По данным Минфина России за 2018 в Федеральную антимонопольную службу поступило 85 385 жалоб, но только менее 33% или 28 015 жалоб были признаны обоснованными, что также может свидетельствовать об использовании жалоб в качестве формы недобросовестного поведения участника или поставщика. В контексте внедрения электронных закупочных процедур особый интерес составляют жалобы технического характера, в случае наличия таковых.
· Снижение цены, рассчитанной как разница между начальной максимальной ценой контракта и ценовым предложением победителя закупочной процедуры. Снижение цены напрямую характеризует степень экономии бюджетных средств, что, в соответствии со сложившейся в России практикой, свидетельствует об эффективности закупки. В рамках проведения открытого конкурса и открытого конкурса в электронной форме учитывается демпинг со стороны участника, как возможное проявление недобросовестной ценовой конкуренции в условиях несоответствия неценовым критериям и требованиям к участнику.