Тем не менее по данным сводного аналитического отчета Минфина России электронный аукцион лидирует по частоте использования как процедуры - более 60% от общего числа размещенных извещений. Можно предположить, что непопулярность конкурсных процедур объясняется отсутствием единых оценочных критериев и характеристик в виду незавершенности отраслевой стандартизации качества закупаемых товаров, работ и услуг Федорова И.Ю., Прокофьев М.Н., Калашникова О.В. Эффективность распределения бюджетных средств в сфере государственных закупок. С. 33. .
В целях недопущения недобросовестной ценовой конкуренции в рамках проведения конкурсов и аукционов законодательно устанавливаются антидемпинговые меры. Под демпингом в законе № 44-ФЗ понимается снижение участником начальной максимальной цены контракта на 25 и более процентов. В таком случае контракт может быть заключён только после предоставления обеспечения исполнения контракта, увеличенного в 1,5 раза. Если стоимость закупки составляет менее 15 миллионов рублей, то участник, подавший демпинговое предложение обязан предоставить увеличенное обеспечение исполнение контракта или сведения, подтверждающие добросовестность и надёжность такого участника. В качестве сведений о благонадежности и добросовестности участника предоставляется информация об ранее успешно выполненных гражданско-правовых договорах, при этом накладывается ограничение нижнего порога стоимости выполненных контрактов.
Федеральная антимонопольная служба, как орган, осуществляющий контроль в сфере закупок, выделяет наиболее часто встречающиеся нарушения законодательства. В процессе проведения электронного аукциона заказчики нарушают правила формирования предмета закупки, а также устанавливают излишние требования к документации заявки и описанию объекта закупки. В процедуре проведения открытого конкурса частыми нарушениями являются нарушения порядка оценки заявок участников, отсутствие пропорциональной зависимости между предоставляемыми сведениями и количеством присуждаемых заявке балов. В части оценки опыта участника отсутствует разъяснение оценки аналогичности и сопоставимости работ, по которым присуждаются баллы за квалификационные требования Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2018 год. Федеральная антимонопольная служба. Москва. 2019. С. 30..
Таким образом можно заключить, что несмотря на законодательное регулирование, заказчики находят возможности для злоупотребления требованиями к участникам закупки и потенциально ограничивают степень конкуренции на рынке государственных и муниципальных закупок. Еще одним барьером для развития свободной конкуренции признается создание сговоров между заказчиками и поставщиками, с целью преследования личных меркантильных интересов. Сговоры приводят к нерациональному расходованию средств, выделяемых на удовлетворение общественных потребностей. Федеральная антимонопольная служба отмечает положительную динамику в раскрытии подобных незаконных соглашений. В качестве решения проблемы активно продвигаются процессы автоматизации и цифровизации закупочных процедур и составления документации к ним Там же. С. 378..
Отечественный и зарубежный опыт осуществления закупочных процедур в электронной форме
В конце девяностых - начале двухтысячных годов в связи с существенным развитием информационно-коммуникационных технологий и Интернета, возник массовый интерес к электронным формам проведения закупочных процедур. В первую очередь это касалось частных компаний, стремящихся снизить издержки и повысить эффективность деятельности. К потенциальным выгодам относили улучшение контроля в отношениях с поставщиками, точное исполнение и повышение эффективности закупочных процессов, достижение улучшенного уровня обслуживания, снижение затрат на покупку ресурсов у ключевых поставщиков, заготовительно-складских издержек, уменьшение длительности цикла поставки. Развитие концепции электронного правительства, включающего построение крепких контактов с рядовыми гражданами и компаниями со временем включило электронные закупки в фокус внимания Panayiotou N. A., Gayialis S. P., Tatsiopoulos I. P. An e-procurement system for governmental purchasing // International journal of production economics. 2004. Vol. 90. № 1. P. 81..
Перед общественными институтами стояла задача создать современную систему государственных закупок как элемента эффективной и конкурентной рыночной экономики. В этом контексте информационно-коммуникационные технологии были использованы как инструмент для достижения конкурентной среды, посредством создания открытых торгов, организации возможностей для деятельности частных предприятий путем свободного доступа к сведениям о нуждах государства и обеспечения принципа транспарентности в государственном секторе Carayannis E. G., Popescu D. Profiling a methodology for economic growth and convergence: learning from the EU e-procurement experience for central and eastern European countries // Technovation. 2005. Vol. 25. №. 1. P. 2.. Особый фокус внимания электронных государственных закупок направлен на достижение конкуренции, как главного принципа современной закупочной системы на основе неограниченного и всеобщего доступа к рынку закупок. Кроме того, определение поставщиков, поведение закупочных процедур и заключение контрактов должно быть доступно для обсуждения и общественного контроля широких слоёв населения, так чтобы весь процесс являлся максимально прозрачным.
Опыт адаптации электронных закупок в Европейском союзе выявил ряд проблемных зон и направлений, работа над которыми необходима для построения работоспособной и эффективной системы Ibid. P. 11. :
· инвестирование в информационно-коммуникационные технологии является одним из затратных факторов;
· потребность в высококвалифицированном персонале со стороны заказчика и государственных органов для поддержания работы системы;
· необходимость разработки протоколов защиты персональных данных и шифрования, введения технологии электронной цифровой подписи;
· информационная поддержка заказчиков и поставщиков, проведение тренингов по повышению квалификации и навыков работы в новой системе, с целью решить проблему доступности в использовании и сопротивления изменениям.
Португальский опыт свидетельствует о повышении транспарентности государственных закупок, позитивном влиянии на состояние конкуренции и существенное снижение длительности организации и проведения процедур. Основными недостатками работы системы электронных государственных закупок являются недостаток обученных работе с электронными площадками человеческих ресурсов, а также неисправности в работе самих электронных торговых площадок Costa A. A., Arantes A., Tavares L. V. Evidence of the impacts of public e-procurement: The Portuguese experience //Journal of Purchasing and Supply Management. 2013. Vol. 19. № 4. P. 242.. Тайваньский опыт демонстрирует упрощение закупочных процедур, существенное снижение бумажной работы и транзакционных издержек в процессе организации и осуществления процедур. Внедрение электронных закупок позволяет поощрять и поддерживать частную инициативу, предпринимательскую сферу, в том числе малые и средние предприятия, в участии в государственных торгах Liao T. S., Wang M. T., Tserng H. P. A framework of electronic tendering for government procurement: a lesson learned in Taiwan // Automation in construction. 2002. Vol. 11. № 6. P.740..
Анализ малазийской системы государственных электронных торгов проводился в разрезе спецификации системы закупок и способов внедрения инновационных технологий. Результат исследования выявил ряд проблем, таких как низкая интеграция электронной закупочной системы и финансовой системы государства, а также недостаток современной информационной инфраструктуры в сельской местности вдали от крупных городов. Рассмотрение практики внедрения новшеств в государственные закупки свидетельствует о низком желании малых поставщиков подключаться к новой системе по причине высоких издержек - масштабы деятельности слишком малы, а затраты на инвестиции в инновации высоки. Не остается в стороне ригидность бюрократических структур в контексте организационной динамики. В качестве отдельной проблемы выделяется возможность электронных торговых площадок брать плату за пользование услугами системы в случае заключения контракта Aman A., Kasimin H. E-procurement implementation: a case of Malaysia government // Transforming Government: People, Process and Policy. 2011. Vol. 5. №. 4 pp. 337-339. .
Отечественные исследователи также отмечают ряд проблем имплементации электронных государственных закупок в России. К ним относятся неполный отказ от бумажных носителей на стадии утверждения планов, планов-графиков закупок, аукционной и конкурсной документации. Также отмечаются перебои в работе электронных торговых площадок при организации и проведении электронных аукционов, что, например, приводит к одновременной подаче двумя участниками минимальных предложений единовременно Султанова Л.Ф., Электронные закупки для государственных и муниципальных нужд: ожидание, реальность и направления совершенствования // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2018. №. 5 (143). С. 59.. Подобно Малайзии в России предусмотрена возможность взимания платежа стороной электронной торговой площадки с победителя закупочной процедуры вне зависимости от заключения контракта или отказа от него. Инициатором закупки является сторона заказчика, но денежная плата за победу вносится поставщиком, что не отвечает принципу построения справедливой рыночной системы и возлагает на поставщиков дополнительные издержки.
Подводя итог данному разделу, следует подчеркнуть, что организация электронных государственных закупок в разных странах мира осуществляется по похожим схемам. Также как в России в странах мира существуют аналоги Единой информационной системы - основного государственного информационного ресурса, обеспечивающего координацию всех компонентов контрактной системы между собой и предоставляющего возможность свободного ознакомления с закупочной документацией в целях поддержки принципа прозрачности и открытости.
Глава 2. Практическая
Методология исследования
Для достижения целей исследования был использован количественный подход к анализу данных. В работе рассматриваются сведения об осуществлении государственных закупок в стандартной бумажной и в электронной форме. Фокус внимания направлен на проведение открытых конкурсов и открытых конкурсов в электронной форме. Выбор именно этой процедуры обусловлен следующими причинами.
Во-первых, в данной работе исследование конкуренции в системе государственных закупок проводится в контексте обязательного внедрения электронных форм организации и проведения закупочной деятельности. В таком случае исследование практики проведения электронного аукциона не представляет научного интереса по причине того, что законодательные поправки в части перевода государственных закупок на электронные формы не вносят существенных изменений в процесс организации и проведения электронного аукциона. Более того данная тема уже подробно исследована - существует множество публикаций, посвященных анализу аукционов в целом, а также электронных аукционов в частности, как в отечественной, так и в зарубежной научной литературе. Исследования можно поделить на две ветви. Общетеоретическое направление исследует взаимодействия участников и заказчика в рамках закупок, как правило аукционов, путем математического моделирования, теории игр и теории аукционов. Например, выводится общее правило, согласно которому следует усиливать контроль в закупках больших объёмов. Контролем в закупках условно малого объёма можно пренебречь, в результате чего минимизируются чистые общие потери Auriol E. Corruption in procurement and public purchase // International Journal of Industrial Organization. 2006. Vol. 24. №. 5. P. 868. . Практикоориентированное направление исследований включает эмпирический анализ и эконометрическое моделирование. Так на примере закупок сахарного песка, как простого однородного товара, показано, что наиболее существенное снижение цен наблюдает при наличии двух или трёх поставщиков. Начиная с последнего эффект снижения цены падает Яковлев А. А., Башина А. С., Демидова О. А. Анализ эффективности различных способов закупки простого однородного товара (на примере сахарного песка) // Экономический журнал Высшей школы экономики. - 2013. Т. 17. № 4. С. 635..
Во-вторых, исследование конкуренции в процедурах определения поставщиков путем проведения двухэтапного конкурса, конкурса с ограниченным участием, а также закрытых способов определения поставщиков, подрядчиков и исполнителей, к которым относятся закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион не является целесообразным в силу следующих причин. Конкуренция в вышеперечисленных способах определения поставщика законодательно ограничивается на уровне федерального законодательства и подзаконных актов правительства Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. N 99.. Формируются исчерпывающие списки возможностей применения и особенностей проведения данных типов закупок.
Проведение конкурса с ограниченным участием обосновывается:
· высокой сложностью, технологичностью и специализированным характером поставляемой продукции;
· выполнением работ, затрагивающих объекты культурного наследия, музейные ценности, особо ценные и редкие документы;
· предоставлением услуг по оздоровлению детей и организации детского отдыха.
Осуществление закупки путем проведение двухэтапного конкурса возможно в случае одновременного выполнения двух условий. Первым условием является необходимость уточнения характеристик объекта закупки и его обсуждение с участниками конкурса. Вторым условием является проведение закупки по одному из следующих оснований:
· заключение контракта на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, проектных работ или поставку инновационной и высокотехнологичной продукции;
· заключение энергосервисного контракта;
· заключения договора на создание произведений искусства или литературы.
Закрытые способы определение поставщика, подрядчика или исполнителя возможны в исключительных случаях:
· закупок товаров, работ и услуг для обеспечения федеральных нужд, сведения о которых составляют государственную тайну;
· закупок товаров, работ и услуг, сведения о которых составляют государственную тайну и содержатся в закупочной документации или проекте контракта;
· заключение договоров на страхование, перевозку и охрану ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, а также редких изданий, рукописей и архивных документов, имеющих уникальное культурное-историческое или художественное значение;
· закупок клининговых услуг и водительских услуг для обеспечения деятельности судей и судебных приставов;