Н.С. Матвеева обобщает отечественные взгляды на понятие эффективности бюджетных расходов в сфере закупок и отмечает ряд закупочных процедур, признание которых эффективными в рамках сложившейся практики и целей удовлетворения общественных нужд маловероятно, при этом некоторые из таких закупок не относятся в разряд неэффективных:
· осуществленные закупки, предмет которых не используется или используется не в полной мере;
· несостоявшиеся закупки по причине заключения контракта по завышенной цене при наличии единственного поставщика;
· расторжение контрактов по соглашению сторон;
· расторжение контрактов по инициативе заказчика в связи с ошибкой планирования или некорректного описания объекта закупки;
· совершенные по минимальной предложенной цене закупки, последующие эксплуатационные расходы по объекту которых значительно высоки.
Несмотря на то, что восприятие понятия эффективности в государственных закупках очень узко трактуется, нельзя слепо применять и традиционный принцип экономической эффективности, так как он не учитывает сложности и специфику функционирования государственного сектора - производства общественных благ и исполнения публичных обязательств, в связи с чем не позволяет достичь полного удовлетворения государственных и муниципальных нужд. В связи с этим остро встает вопрос разработки единого комплексного подхода к составлению модели эффективности в государственном секторе, включающую многокритериальный набор индикаторов, объективно оценивающих функционирование системы государственных и муниципальных закупок Там же. С. 512. .
Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок. Утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 21 марта 2014 г. № 15К (961). 2014 С. 18., утверждённые Счетной палатой Российской Федерации напрямую обращаются к термину «эффективность», однако не дают ему определения в строгом смысле. При этом в само понятие также вкладывается обеспечение лучших из предложенных на торгах условий исполнения контракта с обязательным достижением целей закупочной деятельности. Важным является то, что в рамках анализа эффективности проведения закупок, обращается особое внимание на соблюдение заказчиком принципа конкуренции, что оказывает непосредственное влияние на конечную эффективность. Таким образом выделяется несколько показателей состояния конкуренции, а именно:
· среднее количество заявок, поданных на одну закупку;
· среднее количество допущенных заявок на одну закупку;
· количество закупок у единственного поставщика в соответствии со статьёй 93 закона № 44-ФЗ.
Соответственно из этих показателей конкуренции выводятся показатели эффективности закупок:
· потенциальная экономия средств на стадии планирования, определяемая как разница между начальными максимальными ценами, содержащимися в планах-графиках, и ценами гражданско-правовых договоров, полученных другими заказчиками на закупках однородных товаров или среднерыночных цен таких товаров;
· фактическая экономия бюджетных средств, полученная в процессе осуществления закупки;
· дополнительная экономия бюджетных средств по результатам внедрения закупаемой инновационной и высокотехнологичной продукции, продукции с низкими последующими эксплуатационными расходами и длительным гарантийным сроком обслуживания.
Надо отметить, что Счетная палата дает отдельное определение результативности с учетом как экономической результативности - сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов деятельности, так и социально-экономического эффекта от закупок - надлежащего удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Таким образом добросовестная конкуренция между участниками закупок закладывается как один из основополагающих принципов контрактной системы, призванный обеспечить справедливое соперничество, по результатам которого достигается эффективность - максимальная экономия бюджетных средств с наиболее полным удовлетворения государственных и муниципальных потребностей и нужд.
Способы обеспечения добросовестной конкуренции при осуществлении закупок
Серьезной проблемой при проведении государственных и муниципальных закупок является оппортунистическое поведение заказчика и исполнителей. Это такое поведение, которое отклоняется от общих принципов и правил «честного» взаимодействия с целью получения выгод или преференций за счет остальных субъектов отношений. Оно может проявляться на предконткрактном и постконтрактном периодах. В закупках оппортунистическое поведение проявляется в пренебрежении деловой этикой и договорённостями Мельников В. В. Проблема оппортунизма в государственных закупках //Journal of institutional studies (Журнал институциональных исследований). 2013. Т. 5. №. 3. С. 118.. Результатом оппортунистического поведения является намеренный или непредумышленный неблагоприятный отбор участников, в том числе путём ограничения конкуренции.
Федеральным законом устанавливается ряд требований и правил, ставящих целью препятствовать ограничению конкуренции заказчиком. Одним из таких правил является установление требований к участникам закупок. Так 31 статья закона № 44-ФЗ определяет единые требования. Всего их насчитывается одиннадцать. Требования ставят целью формально уравнять участников закупки и удостовериться в благонадежности и ответственности потенциального поставщика при исполнении контракта. Во исполнение последнего заказчику, по своему решению, позволяется устанавливать требование об отсутствии участника и сведений о нём в реестре недобросовестных поставщиков. К участникам некоторых процедур, а именно двухэтапных конкурсов, конкурсов с ограниченным участием, а также закрытых процедур, поставляющим высокотехнологичную, специализированную и инновационную продукцию законодательно предъявляются дополнительные требования Постановление Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. N 99 (ред. от 21.03.2019) «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 13.05.2019). . Такие требования призваны удостоверить наличие финансовых и материальных ресурсов, необходимого опыта и количества специалистов для добросовестного исполнения контракта.
Определение каких-либо иных требований, не указанных в законе, строго запрещено, что не позволяет заказчику намеренно ограничивать количество участников конкурентных процедур. В целях защиты интересов участников, за ними закрепляется право обжаловать решение об отстранении от участия в закупках.
Чтобы сократить дальнейшие возможности заказчика по злоупотреблению своим положением и ограничением свободной конкуренции устанавливается порядок и критерии оценки предложений участников. Оценка может производиться по четырем критериям:
· ценовое предложение участника;
· эксплуатационные расходы и ремонт товаров;
· качественные, функциональные и экологические характеристики товаров;
· квалификация участников.
В целях открытости и прозрачности процедуры оценки заказчик обязан указать оцениваемые критерии, величины их значимости и порядок присвоения оценок в составе закупочной документации. Так в рамках аукциона учитывается только ценовой критерий, в то время как конкурсная документация обязана содержать не менее двух критериев, один из которых является ценовым. Более того Правительством установлен порядок оценки заявок участников и порядок присуждения коэффициентов значимости критериям оценки Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 (ред. от 21.03.2019) «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: //www.pravo.gov.ru (дата обращения 14.05.2019). . Не предусмотренные законодательством критерии и способы оценки не могут быть учтены при рассмотрении заявки, что также ограничивает свободу действий заказчика и способствует справедливому отбору участников. Некоторые эксперты в области закупок утверждают, что в целях дополнительной экономии бюджетных следует расширить имеющийся перечень критериев оценки заявок участников. Так Н.Е. Сумцова и О.В. Воронкова предлагают включить в качестве обязательных критериев сроки поставки товаров, исполнения услуг и выполнения работ, учитывать срок и объём предоставляемой гарантии качества и гарантийного обслуживания Сумцова Н.Е., Воронкова О.В. Проблемы контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Глобальный научный потенциал. 2018. № 11 (92). С. 126.. Авторы утверждают, что в таком случае снизятся издержки заказчиков по обслуживанию приобретённого объекта закупки и увеличится экономия средств, что также положительно отразиться на эффективности закупочной деятельности.
Потенциальным способом ограничения конкуренции заказчиком, открывающим поле для злоупотреблений, является чрезмерно детализированное описание объекта закупки. Законодательство стремится урегулировать эту проблему: 33 статья закона № 44-ФЗ определяется правила описания объекта закупки. Согласно правилам, при составлении документации об описании закупаемого объекта заказчиком включается только необходимая информация по качественным, функциональным и экологическим характеристикам. Запрещается предъявлять требования к обязательному наличию конкретных средств индивидуализации, указывать страну происхождения товара или иные требования, влекущие за собой ограничение количества участников конкурентных процедур. Однако допускается использование средств индивидуализации в случае прямого указания в описании закупки ссылки на эквивалентную продукцию, а также в случае несовместимости объектов под разными товарными знаками и брендами или в случае комплементарных, то есть взаимодоплняемых благ. Например, специфических запасных деталей и расходных материалов.
Для создания общей основы взаимодействия и понимания всеми участниками желаемых заказчиком технических и функциональных свойств объекта закупки законодательно закрепляется применение единой системы показателей, терминологии, требований и условных обозначений, содержащихся в технических регламентах и документации национальной системы стандартизации Российской Федерации. Использование иных способов описания потребительских свойств требует дополнительного обоснования. В целях достоверности закупочная документация должна содержать индикаторы, позволяющие установить соответствие закупаемого объекта требуемым характеристикам и качеству.
Во избежание злоупотреблений заказчик не вправе включать в закупочную документацию о требованиях к потребительским свойствам объекта требования к самому поставщику.
Выбор способа определения поставщика во многом диктуется критериями оценки объекта закупки, к основным из которых, в первую очередь, относится цена. Это объясняется тем, что именно снижение цены в конечном итоге является определяющим фактором эффективности проведения закупок, так как напрямую характеризует экономию средств, выделенных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Становление и развитие системы государственного заказа в России продемонстрировало несостоятельность и неполноценность исключительно ценовой оценки предложений участника Федорова И.Ю., Прокофьев М.Н., Калашникова О.В. Эффективность распределения бюджетных средств в сфере государственных закупок // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2015. Т. 6. № 2-1 (22). C. 31.. Ценовая оценка закупаемого объекта может приводить к ряду ситуаций, таких как подача демпинговых предложений, заключение ценового сговора участниками, закупка благ с заведомо низкими качественными и иными потребительскими характеристиками. Более того коррупционное поведение заказчика только увеличивает вероятность заключения ценового сговора между участниками, что снижает конечную эффективность всей закупочной кампании Compte O., Lambert-Mogiliansky A., Verdier T. Corruption and Competition in Procurement Auctions // The Rand Journal of Economics. 2005. Vol. 36. № 1. P. 3. . Подобные явления, вызванные чистой ценовой конкуренцией, приводят к ненадлежащему удовлетворению общественных потребностей.
Обобщая зарубежные научные изыскания, А.А. Бальсевич и Е.А. Подколзина отмечают, что аукцион имеет множество сторонников по причине потенциального большего снижения цены закупаемого стандартизированного товара, чем при использовании других процедур. Однако при закупке сложного товара или заключении долгосрочного контракта, использование аукциона не позволяет получить всей полноты информации о поставщике, что может привести к проблемам на стадии исполнения договора. Более того частные заказчики значительно реже прибегают к таким простым способам определения поставщика как аукцион, по причине высокой заинтересованности в качестве конечного продукта и эффективности Бальсевич А. А., Подколзина Е. А. Причины и последствия низкой конкуренции в государственных закупках в России // Экономический журнал Высшей школы экономики. 2014. Т. 18. № 4. С. 564 Всего 563-585..