Таким образом, основным критерием оценки эффективности деятельности мэра и источником его легитимности для населения города является соответствие стратегии патронажа-клиентелы, которая выражается в личном участии должностного лица в решении актуальных для жителей проблем. Стратегия неорганизованного населения в основном заключается в получении краткосрочных выгод от взаимодействия с властью. Минимизация издержек достигается посредством перехода на уровень личного взаимодействия с представителями власти, при этом основные официальные, «формальные» каналы коммуникации признаются неэффективными.
Стратегию неорганизованного населения также можно описать как «рациональное неведение» [3] в отношении формальных политических правил. Не разделяя уровни власти и полномочия их представителей, население тем не менее вырабатывает свою линию политического поведения. Для одной (растущей) части населения этой стратегией является абсентеизм как выход за рамки политического поля. Другая вступает во взаимодействие с любыми политическими акторами, предлагая поддержку в обмен на гарантии предоставления благ и услуг и зачастую выбирая неформальные способы этого взаимодействия. В такой ситуации рядовые избиратели вряд ли имеют желание и способны повлиять на определение модели местного самоуправления, тем более самостоятельно (без дополнительной организации со стороны заинтересованных политических сил) выступить за или против реализации модели. Неорганизованное население в данном случае не является заинтересованным актором, имеющим ресурсы для определения политической ситуации в городе.
В условиях падения гражданской активности власти необходимы работающие инструменты согласования интересов, к которым в первую очередь относится работа с организованным населением - общественными организациями и политическими партиями. Некоммерческие общественные организации создаются для представления интересов разных групп, проживающих на территории города, и для реализации членами этих групп совместных целей. Широкая сеть общественных организаций и отработанные механизмы взаимодействия общественности с властью являются гарантией соблюдения баланса интересов на данной территории. Однако реальность такова, что общественные организации нельзя назвать сильным и самостоятельным актором в поле городской политики. По данным исследований, в деятельности общественных организаций участвует 7,7% россиян, в основном пожилого возраста. Известность отдельных общественных организаций среди населения не превышает 50%. Но даже если бы и существовала возможность привлечения к общественной деятельности более широких слоев населения, до настоящего времени не выработано эффективных моделей взаимодействия власти и некоммерческих объединений.
Анализируя современное состояние гражданского общества, исследователи сходятся во мнении, что власть - как на федеральном, так и на местном уровне - понимает необходимость взаимодействия с организованной общественностью, однако эффективного системного взаимодействия пока не происходит. В публичном пространстве присутствуют две модели: «патерналистская» и «партнерская», которые конкурируют друг с другом. Органы власти, понимая необходимость «обратной связи» с населением в ситуации усиливающегося отчуждения населения от власти, создают условия для поддержки общественных движений, но только тех, которые демонстрируют лояльность проводимой политике. Однако в ситуации, когда власть является инициатором общественных объединений, возникает вопрос о том, насколько эти объединения способны выполнять функцию гражданского общества - представлять интересы населения, а не создавать видимость, которой российский политолог Д. Фурман дал название «фасадная демократия». Другая часть общественных организаций - чаще всего правозащитные, экологические - отказывается от взаимодействия с властью, или даже вступает с нею в конфронтацию. Но эффективно противостоять или даже представлять свои интересы эта группа организаций неспособна в силу разобщенности и ориентации на решение исключительно собственных проблем [21, 22]. Общественные организации в том виде, в котором они существуют сегодня, также неспособны влиять на конфигурацию местных органов власти и не могут выступить в качестве опоры для формирования действующей системы ситименеджмента.
Исследования, проведенные в Новосибирске Репрезентативный опрос населения Новосибирска проведен в декабре 2007 и декабре 2008 г., объем выборки N=1200. Серия полуформализованных интервью с руководителями и активистами общественных объединений проведена в январе 2009 г., общее количество интервью - 14. , показали, что, несмотря на наблюдающийся рост социального капитала общественных организаций, они пока не могут быть признаны эффективным игроком в поле городской политики. Население города хорошо информировано о работе общественных организаций на его территории: лишь около трети опрошенных новосибирцев (36%) заявили, что ничего не знают о работе общественных организаций в городе. Этот показатель заметно превышает средние оценки по России. Так, в декабре 2007 г. доля граждан, ничего не знающих об общественных организациях, работающих в их населенном пункте, по России составляла 67%, в мегаполисах - 71% Репрезентативный опрос населения Российской Федерации, проведенный Государственным университетом - Высшей школой экономики совместно с общероссийским общественным фондом «Общественное мнение» в 2007 г. . Однако, несмотря на общий уровень информированности, только 37% опрошенных горожан смогли самостоятельно, без подсказки вспомнить хотя бы одну общественную организацию, работающую на территории города. О своем участии в общественных объединениях заявили лишь 7% опрошенных. На вопрос о возможности участия в общественных организациях свое желание выразили 12% опрошенных, еще 12% сказали, что участвовали бы при наличии свободного времени. При этом в 2008 г. наблюдается небольшой рост желающих по сравнению с 2006 г.
По результатам исследования зафиксирован заметный разрыв между согласием граждан с необходимостью существования общественных объединений, признанием эффективности их деятельности, в том числе в представлении интересов населения, и готовностью в них участвовать. Иными словами, общественные организации сегодня не в состоянии мобилизовать свои социальные ресурсы, превратив их в социальный капитал для обмена, что существенно ослабляет их роль в качестве игрока в поле городской политики. Для определения причин такого разрыва была проведена серия полуформализованных интервью с руководителями и активистами общественных объединений города. В качестве основной причины разрыва руководители и активисты общественных организаций указывают недостаточность ресурсов (или, пользуясь избранной нами терминологией, капиталов) для популяризации своей деятельности.
Практически все опрошенные руководители ощущают отсутствие единого информационного пространства и ограниченность информационного или символического капитала. Низкий уровень общественной активности жителей активисты объясняют, с одной стороны, пассивностью горожан, с другой - отсутствием реальной возможности рассказать жителям города о том, чем занимаются общественники, сформировать их мнение по поводу общественной работы. Средства массовой информации, как федеральные, так и местные, по мнению общественников, не ориентированы на популяризацию общественной деятельности, за исключением отдельных организаций, созданных при участии власти. Коммерческая направленность большинства СМИ диктует их информационное содержание, и деятельность общественных организаций, не имеющих средств для оплаты рекламных материалов, остается за пределами информационного поля.
Недостаточно взаимодействия организаций, связанного с обменом опытом или реализацией совместных проектов. Большинство экспертов указало на разобщенность общественных организаций и даже на конкурентные отношения среди них, в первую очередь - за ресурсы, предоставляемые органами власти (гранты, помещения и т.д.).
Недостаток символического капитала частично формируется недостатком капиталов материальных, который также упоминался большинством информантов. Практически все охваченные опросом организации нуждаются в привлечении финансовых средств. Помимо финансовых, общественные организации испытывают недостаток в таких материальных капиталах, как помещения, стоимость аренды которых высока.
Отдельные общественные объединения испытывают нехватку человеческого капитала - профессиональных кадров для работы. Эксперты отмечают, что сегодня для того, чтобы работать в общественном секторе плодотворно, недостаточно только желания и энтузиазма. Для осуществления своей деятельности, взаимодействия с грантодателями и представителями власти, привлечения средств сотрудники общественных объединений должны обладать достаточно высоким уровнем квалификации. Они должны понимать суть общественных процессов, уметь изложить свои программы грамотно и в доступной форме. С вступлением в силу в 2006 г. поправок в Закон «Об общественных объединениях» многие из организаций ощутили нехватку грамотных юристов и бухгалтеров - для перерегистрации и ведения финансовой отчетности требуются специальные знания.
Ограниченный объем ресурсов общественных организаций и сложившиеся условия их развития не позволяют им выступать в качестве полноправного игрока в поле городской политики. Однако в ходе исследования выяснилось, что не все общественные организации стремятся к приросту своего социального капитала, привлечению дополнительных сторонников. Есть и такие общественные организации, которые не считают нужным широко освещать свою деятельность и прилагать усилия для повышения уровня своей известности, привлечения новых членов. Как правило, это те организации, которые работают с отдельными группами населения (например, инвалидами, ветеранами), востребованы среди представителей данных групп и эффективно взаимодействуют с органами власти.
Таким образом, общественные организации не могут выступать в роли полноправного игрока в поле городской политики, поскольку капиталы, которыми они должны оперировать, в первую очередь социальный капитал как основной ресурс общественности, остаются не до конца востребованными другими акторами поля (населением и властью). Основной стратегией взаимодействия власти и общественных организаций остаются отношения патронажа, при которых власть рассматривает общественность не в качестве равноправного партнера, а как инструмент для реализации собственных стратегий. Те организации, отношения с которыми не вписываются в рамки стратегии патронажа, рассматриваются как нефункциональные, и отношения с ними не выстраиваются. Причиной такого поведения местной власти является то, что социальные ресурсы общественных организаций не рассматриваются как капитал, достаточный для равноправного обмена. Общественные организации, в свою очередь, испытывают дефицит возможностей для увеличения своих капиталов и не всегда к стремятся к приросту капитала.
В такой ситуации общественные объединения, действующие на территории города, не могут выступать в качестве посредника между населением и властью, в частности населением и сити-менеджером, а также не могут влиять на конфигурацию местных органов власти.
Ключевым политическим агентом, определяющим систему местного самоуправления, остается местная политико-экономическая элита как коллективный актор, чьи действия направлены на реализацию «корпоративного» интереса представителей группы по удержанию и накоплению капитала в экономическом и политическом полях. К группе относятся представители крупного бизнеса, депутаты городского Совета, чиновники, занимающие высшие посты в администрации города. В качестве ресурсов группы выступают возможность манипулировать материальными средствами, посты и связи во властных структурах, в том числе в законодательных органах.
Одним из основных факторов, влияющих на успешность реализации модели, является наличие работающих механизмов согласования интересов в группе местной элиты. Н. Лапина и А. Чирикова, изучая региональные политические системы, предложили понятие «модель власти», которая описывает «утвердившиеся в регионе характер выработки и принятия политических решений, способы взаимодействия между ветвями власти, а также между правящей элитой и институтами гражданского общества» [23]. Исследовательницы описали две модели власти, сложившиеся в России с 1990-х гг.: моноцентричную, основанную на доминировании одной элитной группы, и полицентричную, когда власть рассредоточена между разными политическими акторами, каждый из которых имеет свой вес и оказывает воздействие на принятие политических решений. Как правило, сегодня механизм согласования интересов в группе местной элиты характеризуется наличием сильного актора, определяющего характер отношений в политическом пространстве города, - моноцентричной моделью власти. Так, из всех российских городов с населением более одного миллиона человек должность ситименеджера введена только в Уфе и Казани - в центрах национальных республик с сильной региональной властью, являющейся определяющим актором в поле местной политики. Успешной представляется реализация модели в моноиндустриальных городах, где у власти находятся представители одной корпорации (Норильск, ЗАТО «Северск»).
В полицентричных политических пространствах реализация модели сопряжена с рядом трудностей, в первую очередь по причине того, что связанные с ней изменения затрагивают интересы множества равноправных игроков и нарушают выстроенные системы неформальных договоренностей. Согласовать интересы удается не всем. Реализация модели в целом успешнее происходит в небольших политических пространствах средних и малых городов, где согласование интересов проще по причине меньшего количества вовлеченных акторов. Показательным в этом смысле является набирающий обороты процесс отставок мэров, происходящих с подачи городских представительных органов Вступившие в силу 24 мая 2009 г. поправки в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» позволяют муниципальным парламентам двумя третями голосов «удалять мэра». Есть три основания для отставки - «действия или бездействие» мэра, в результате которых образовалась задолженность по долговым или бюджетным обязательствам; неудовлетворительная оценка деятельности в течение двух лет; невыполнение обязанностей более трех месяцев. . Консолидация депутатов по поводу смещения действующего мэра происходит в основном в небольших городах (Озерск, Суздаль), а его инициаторами выступают заинтересованные и имеющие ресурсы политические (Суздаль) или экономические (Озерск) акторы.