Институциональные условия реализации модели сити-менеджмента 158
УДК 316.354:351/354
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ МОДЕЛИ СИТИ-МЕНЕДЖМЕНТА В ГОРОДСКОМ УПРАВЛЕНИИ
А.С. Самойлова
Анализ местного самоуправления как социального института является традиционным для социальных наук. Из множества определений, предлагаемых в рамках различных социологических методологий, чаще всего исследователями используется структурно-функциональный подход, описывающий социальный институт как нормативную и ролевую систему общества, обеспечивающую стабильность социального порядка [1]. Новый институциональный подход к изучению социальных институтов, имеющий источники в экономической науке, строится на иных основаниях. Данный подход позволяет обеспечить методологическую базу исследования, отвечающую требованиям современной реальности: не отметая постулата о преобладании социальных норм, он позволяет обратиться к динамическому аспекту и анализировать изменения, происходящие в социальных институтах, учитывая при этом интерсубъективный характер общественных отношений [2]. В данной статье рассмотрены возможности применения нового институционального подхода к изучению процесса конструирования институтов, в частности института местного самоуправления.
Один из основоположников новой институциональной теории Дуглас Норт определяет институты как «рамки, в пределах которых люди взаимодействуют друг с другом», состоящие из «формальных писаных правил и обычно неписаных кодексов поведения, которые лежат глубже формальных правил и дополняют их» [3]. В. Радаев в работе, посвященной построению исследовательской схемы в рамках нового институционального подхода, предлагает рассматривать институты как «правила поведения и способы поддержания этих правил» [2].
Закон РФ «Об общих принципах местного самоуправления» определяет местное самоуправление как «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» [4]. Институт местного самоуправления обеспечивает устойчивый и воспроизводимый характер взаимоотношений, представляя жителям правила взаимодействия - нормы закона и сложившиеся практики, основанные на культуре и традициях данного сообщества.
Основными исследовательскими вопросами в таком случае становятся: кто и каким образом устанавливает правила, где данные правила реализуются?
В случае с местным самоуправлением реализация установленных правил происходит в рамках определенного пространства - как географического, так и социального. Социальное пространство, формирующееся на основе института местного самоуправления, можно определить, используя идеи социального конструктивизма. Исследовательский интерес в данном случае представляет то, как создаются «локальные социальные порядки» [4]. Теоретики социального конструктивизма в своих работах развивают основные положения теории символического интеракционизма Герберта Мида о том, что общество и социальный порядок конституируются в процессе взаимодействия акторов, обменивающихся смыслами [5]. Взаимодействие осуществляется в рамках «полей» (Бурдье), «сцен» (Гофман), «арен» (Турен) - социальных пространств, где происходит представление и борьба за реализацию интересов социальных акторов.
1. Наиболее адекватной для рассмотрения института местного самоуправления в данном контексте представляется концепция П. Бурдье, который определяет поля как структурированные пространства позиций (или точек), свойства которых определяются их расположением в этих пространствах. Социальное пространство конституируется ансамблем подпространств, или полей. Особенно интересно рассмотреть в таком контексте управление крупным городом как сложным социальным пространством, состоящим из множества пересекающихся полей. Для исследования городского управления важно, что в своей работе «Социология политики» Бурдье уделяет внимание соотношению физического и социального пространств: «…физическое пространство есть социальная конструкция и проекция социального пространства, социальная структура в объективированном состоянии» [6]. Изучая город, мы анализируем социальные отношения, воплощенные на данной территории. Современный мегаполис, занимая большую географическую территорию, на которой локализовано огромное количество материальных объектов, одновременно содержит в своих границах множество социальных полей, структурирующих его социальное пространство. Исходя из концепции полей Бурдье, можно заключить, что именно социальное пространство определяющим образом влияет на то, каким образом распределяются в физическом пространстве материальные блага и услуги [7]. Социальные акторы, в качестве которых могут выступать как отдельные жители города, так и их группы, вступают в борьбу за эти блага и услуги. В результате этой непрекращающейся борьбы каждый из акторов в определенный момент времени занимает свое, отличное от других, положение в социальном пространстве - на пересечении различных полей. Количество социальных полей настолько велико, насколько многообразен характер социальных отношений. Крупные поля, на которых разыгрываются основные баталии и положение в которых во многом определяет позицию актора в других полях, - это поля экономического, культурного, политического производства. Каждый из акторов занимает в многомерном социальном пространстве место, соответствующее общему объему капиталов и совокупному весу своих капиталов во всех полях, в которых он играет. И как следствие положения в социальном пространстве каждый из акторов имеет свой объем доступа к благам и услугам, расположенным в данном физическом пространстве.
Ключевым аспектом взаимодействия, на который в результате направлена стратегия каждого актора, является сохранение или изменение распределения специфического капитала поля. В определении капитала мы следуем позиции П. Бурдье, который не сводил понятие капитала к исключительно экономическому. Капиталами являются материальные, социальные и физические ресурсы, обладание которыми способствует получению выгод акторов, действующих в определенном поле. Содержание капитала определяется в зависимости от поля, в котором он функционирует [8]. Помимо экономического капитала, для нашего анализа важны такие формы капитала, как человеческий капитал как совокупность знаний и навыков (в том числе образование), социальный капитал как совокупность социальных связей актора и его включенность в социальные отношения. Административный капитал связан со способностью одних акторов регулировать доступ к капиталам и действия других. Политический капитал как способность к мобилизации коллективных действий и участию в этих действиях. Символический капитал отражает способность актора к производству мнений или легитимную компетенцию - признаваемое право интерпретировать происходящее [9. С. 22-29]. Любой капитал имеет способность к самопроизводству и конвертации.
2. Взаимоотношения акторов в контексте любого поля, в том числе и политического, строятся по правилам, вырабатывающимся в процессе взаимодействия. В каждом поле действуют уникальные правила - институты, основанные на исторически сложившихся взаимоотношениях между группами. И каждый актор обладает сложившейся системой координат, помогающей ему определить, что происходит и какие действия он должен предпринять для дальнейшего развития взаимодействия. Институты определяют действия в рамках заданного поля и наделяют социальные отношения смыслами, позволяющими акторам определять свою позицию и стратегии по отношению к другим. Основная функция институтов в том, чтобы облегчить взаимодействие в рамках данного поля, предоставив всем акторам понятные правила игры.
3. Каждый из коллективных акторов играет в поле городской политики с целью реализации своих интересов, определяющихся его мотивацией. В рамках институционального подхода существует множество трактовок того, какие именно мотивы движут акторами. В социологии чаще используется сочетание политического, экономического и культурного подходов. В. Радаев предложил экономико-социологический подход к рассмотрению структуры мотивов, разработанный на основании политико-культурного анализа Н. Флигстина [10]. Политическими акторами руководит не только интерес к получению выгоды. В основе их поведения лежат культурнонормативные схемы, задаваемые законами и традициями и санкционированные обществом. Культурно-нормативные схемы определяют стратегические возможности применения акторами институциональных правил. Помимо собственных мотивов акторов, нельзя не учитывать и возможности власти по стимулированию или принуждению акторов к определенным действиям.
Структура мотивов политического актора состоит из:
– стремления к максимизации собственной выгоды. В рамках поля городской политики - максимально выгодному для актора использованию материальных и социальных благ, локализованных на данной территории;
– предписанных законом и сложившейся политической практикой моделей поведения;
– возможностей власти повлиять на избранную стратегию поведения актора.
Таким образом, поле городской политики является институционализированным социальным подпространством, в котором разворачивается борьба за право доступа и распоряжения социальными и материальными ресурсами, локализованными в социальном и физическом пространствах крупного города. Основной капитал поля городской политики - это легитимная возможность изменять правила игры в других полях, в первую очередь - экономическом. Борьба в политическом поле ведется за изменение расстановки социально-политических и экономических сил в городе и легитимацию существующей власти. Поскольку каждый житель города имеет свои интересы по поводу городских ресурсов (благ и услуг, производящихся на территории города), каждый его житель так или иначе является агентом в политическом поле (что обеспечивается демократическим характером политики). При этом далеко не каждый горожанин выступает в роли самостоятельного политического актора (хотя есть и такие фигуры). На политической арене, как правило, действуют коллективные акторы, выражающие интересы отдельных групп, желающих реализовать свои интересы как в политическом поле, так и в других полях, с ним связанных, в первую очередь экономическом.
Стратегические действия, разворачивающиеся в поле городской политики, требуют от вовлеченных в них акторов знания институциональных правил и следования им. Правила устанавливаются и изменяются посредством политических практик, принятых в рамках данного поля. Поле городской политики структурируется множеством институтов - формальных и неформальных правил взаимодействия. Институт местного самоуправления является одним из основных элементов локального политического пространства.
Различия политических акторов в рамках заданного поля определяются их «активными характеристиками» (Бурдье) - возможностью действовать эффективно в политическом поле или условиями доступа к политической практике. Позиция актора в каждый момент времени определяется структурой политического поля и продуктом встречи политического предложения и политического спроса, связанного, в свою очередь, с историей отношений между спросом и предложением. Властью в поле обладает тот актор, который хорошо знает правила игры в нем и способен действовать эффективно.
В поле городской политики в качестве основных акторов, исходя из выраженных интересов, можно выделить:
ь население («неорганизованное») - те, чья игра в политическом поле ограничивается реализацией (или нереализацией) избирательного права;
ь политические партии и общественные организации (организованное население) - играют в политическом поле, представляя интересы отдельных групп или являясь проводником между отдельными группами и властью;
ь бизнесмены - играют в политическом поле с целью сохранения или изменения расстановки сил в экономическом поле;
ь мэрия - чиновники, представители аппарата органов власти производят услуги, связанные с исполнением полномочий власти, в том числе;
ь мэр и/или сити-менеджер - чиновники высшего звена, влияющие на распределение ресурсов и обладающие ресурсом власти - возможностью влиять на реализацию правил;
ь депутаты городского Совета - представляют интересы населения, определяют легитимные правила игры в политическом, экономическом и других полях.
Каждый из перечисленных акторов представляет группу жителей города. При этом как каждый из акторов имеет свои интересы более чем в одном поле, так и каждый житель города одновременно может принадлежать к нескольким группам акторов. Принадлежность к конкретной группе акторов в данный момент определяется приоритетностью интересов жителя. Помимо акторов муниципального уровня, действующих в поле городской политики, свое воздействие на поле оказывают и акторы надмуниципального уровня - региональные и федеральные органы власти. Они имеют широкие возможности для вмешательства, определяя формальные правила, устанавливая законодательные рамки взаимодействия. Флигстин определяет правительства как «совокупность организаций, которые образуют поля, формируемые притязаниями на выработку правил (институтов), для всех субъектов в рамках данной географической территории» [4].
Таким образом, с помощью института местного самоуправления в городе формируется особый нормативный порядок, складывающийся из формальных и неформальных ограничений деятельности местных политических акторов. В качестве формальных правил здесь выступают все правовые нормы и акты, которые определены в Законе о местном самоуправлении: международные правовые акты и Конституция РФ, законы РФ, законы и правовые акты субъектов РФ, уставы городов, решения местных органов власти, референдумов и сходов граждан и т.д. Роль неформальных ограничителей выполняют установленные нормы морали и политической культуры, традиции и обычаи, а также взаимные неписаные соглашения местных политических акторов.