Основным фактором, определяющим стабильность или нестабильность политического поля, является эффективность институтов, его конструирующих. Эффективность института в рамках неоинституционального подхода в большинстве случаев связывается с минимизацией трансакционных издержек, которые «состоят из издержек оценки полезных свойств объекта обмена и издержек обеспечения прав и принуждения к их соблюдению» [3. С. 72]. Для политических институтов, представляющих собойсоглашения по поводу сотрудничества между политическим акторами, это издержки акторов, происходящие в результате соглашений. Для того чтобы соблюсти баланс интересов, каждый из акторов вынужден нести какие-то потери - они и являются издержками обмена в политическом институте.
Поскольку в рамках политического института присутствуют отношения власти, эффективность института, помимо издержек обмена равноправных акторов, определяется еще и стабильностью субъекта власти: субъект власти должен быть способен сохранить свое господствующее положение. Стабильность обеспечивается наличием у субъекта власти ресурсов, достаточных для реализации своих действий. Издержки определяются количеством ресурсов, необходимых для осуществления того или иного действия. Власть обладает различными ресурсами для реализации своих целей, но только один ресурс власти уникален - это легитимность или авторитет власти, которую М. Вебер определял как признание за субъектом власти права на управление, основанное на рациональных или эмоциональных мотивах или укорененное в традициях общества [11]. Авторитет власти прямо пропорционален ее издержкам при политическом взаимодействии. Следовательно, эффективность политического института напрямую зависит от легитимности власти: чем она выше, тем меньше ресурсов нужно затратить на проведение принятых решений.
Стабильность поля городской политики зависит от двух факторов: издержек обмена, возникающих во взаимодействии акторов, и степени легитимности действующей власти как ресурса, который она может использовать в процессе обмена.
В роли главных «институциональных строителей» местного самоуправления в первую очередь выступают федеральные органы власти, поскольку именно они устанавливают формальные рамки взаимодействия, принимая законы, регламентирующие деятельность местного самоуправления. В рамках установленных правительством законов отдельные вопросы местного значения могут решаться в соответствии с правилами, установленными на региональном или местном уровне. В любом случае порядок действия формальных правил зависит от местных условий и стратегий местных политических акторов. Далеко не все установленные формальные правила реально действуют в местных политических пространствах, либо их действие деформировано. Из всех предложенных в законах, уставах и постановлениях схем акторы, руководствуясь соображениями об эффективности взаимодействия, выбирают те, которые в большей степени соответствуют их возможностям и принципу минимизации издержек.
Так, основная критика закона № 131-ФЗ «О местном самоуправлении» заключается как раз в том, что многие формальные сформулированные в законе нормы реализуются на практике вовсе не так, как хотелось бы их создателям. В. Глазычев, анализируя последствия реформы местного самоуправления, говорит о том, что их нужно оценивать по тому, «насколько хорошо правовая норма ложится на социальную географию страны», иными словами, насколько она соответствует институциональным условиям или неформальным правилам, действующим на разных территориях [12]. Среди норм закона, подвергающихся критике наиболее часто:
1. Закрытый список полномочий органов местного самоуправления - в основе этой нормы, по мнению В. Глазычева, лежит «глубокое неверие центральной и региональной бюрократии в то, что органы местного самоуправления способны сами определить свои приоритеты».
2. Несоответствие экономической (имущественной и финансовой) базы муниципальных образований объему их полномочий.
3. Отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти - в результате многочисленных поправок в закон «создалась ситуация, в которой по ряду сфер невозможно определить - кто, за что и в какой мере отвечает» [13].
В результате действия этих норм даже те муниципалитеты, которые способны самостоятельно решать свои проблемы, вынуждены обращаться в региональные и федеральные органы власти. В свою очередь, там, вопервых, существует свое понимание приоритетов развития, а во-вторых, действуют неформальные правила взаимодействия, основанные на расчетах «коэффициента лояльности» руководства муниципалитета федеральному и региональному руководству. Таким образом, можно говорить о несоответствии формальной нормы объективным условиям, а также о деформализации нормы, при которой формальные правила используются в качестве способов давления на других акторов и инструментов реализации собственных практик [11. С. 136].
Одной из наиболее противоречивых и вызывающих споры формальных норм местного самоуправления является выбор модели построения местных органов власти. В законе № 131-ФЗ предусмотрены три варианта построения местных органов власти: 1) схема «мэр - Совет»; 2) схема «сити-менеджера» с выбором мэра из числа депутатов Совета; 3) «смешанная» схема, когда при назначении сити-менеджера мэр выбирается на всенародных выборах. В силах политических акторов - депутатов городского Совета - выбирать (путем принятия решения об изменении устава города), какая из моделей будет работать. Среди российских муниципальных образований 74% городов, во главе которых стоит мэр, 26% городов, где введена должность сити-менеджера По данным опроса Института экономики города в 2006 г. Опрошено 84 города и 2 муниципальных района (всего 86 муниципальных образований) из 44 субъектов Российской Федерации (см.: Рагозина Л.Г. Мониторинг реформы местного самоуправления: Сравнительный анализ исследований “Реализация Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в муниципальных образованиях городского типа” (2006), "Городское управление в современной России" (2004) / Под ред. А.С. Пузанова. М.: Фонд "Институт экономики города", 2007. 28 с.). . Следовательно, можно говорить о том, что представленное в рамках института местного самоуправления формальное правило - возможность реализации модели сити-менеджмента - остается слабо востребованным местными политическими акторами.
Мы уже отметили, что эффективность модели местного самоуправления зависит от того, насколько она соответствует стремлению местных политических акторов к минимизации издержек, а также позволяет повысить (или сохранить на прежнем уровне) капитал легитимности местных органов власти. Насколько соответствует внедрение модели сити-менеджмента стратегиям взаимодействия политических акторов местного уровня в современном российском контексте? Выше мы определили, что в рамках института местного самоуправления в поле городской политики реализуются стратегии таких индивидуальных и коллективных политических акторов, как население - организованное и неорганизованное, бизнес-элита, политическая элита, в том числе мэр, сити-менеджер (если он есть) и губернатор как индивидуальные акторы. Рассмотрим, насколько каждый из перечисленных акторов способен повлиять на реализацию модели.
Неорганизованное население - это та часть населения города, которая не имеет выраженного интереса в политическом участии в управлении городом и ограничивается возможностью реализации (или нереализации) своего избирательного права. Это наиболее массовая часть городского сообщества, которая с точки зрения чистоты определения даже не является политическим «актором», поскольку не имеет выраженных политических интересов и активной стратегии участия в управлении городом. Проведенное в 1995- 2005 гг. исследование «Демократия и местное самоуправление» Исследование выполнялось в рамках международного проекта (руководители К. Островский, Г. Тюни), реализуемого с 1968 г. и охватывающего 28 стран мира. Исследования проводились в основных экономико-географических районах России - Владимирской, Волгоградской, Белгородской, Калужской, Кемеровской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Псковской, Рязанской областях, Краснодарском, Красноярском, Приморском и Хабаровском краях и 4 республиках - Башкортостане, Карелии, Татарстане и Республике Марий-Эл. По единой методике выполнены четыре замера: в 1992 г. в 36 городах и районах; в 1995 - в 76; в 1999 - в 67; в 2005 - в 49 городах и районах. показало, что у жителей страны отсутствует четкое понимание того, что такое местное самоуправление и как они могут в нем участвовать. Подавляющая часть населения ограничивается ролью пассивного наблюдателя: «…население, провозглашенное основным субъектом местного самоуправления, не соответствует данному статусу» [17. С. 80]. Практически все формы участия населения в вопросах местного самоуправления организуются по инициативе сверху [18. С. 46].
По результатам исследований, проведенных в Новосибирске Исследование «Политические настроения жителей города и причины отказа от участия в выборах» проведено в Новосибирске в апреле 2008 г. (руководители А. Самойлова, А. Алексеева). В рамках исследования проведен массовый опрос жителей города методом телефонного интервью, N=800, а также серия полуформализованных интервью с горожанами. , стратегия политического поведения населения и его взаимодействия с органами и представителями власти может быть охарактеризована как стратегия патронажа-клиентелы. Р. Патнэм описывает отношения патронажа и клиентелы как такие, когда «избирателей влечет к урнам не идея, но привязанность к патрону», при этом граждане «не пользуются возможностью выразить свое мнение по общественным проблемам, поскольку избирательный бюллетень для них всего лишь способ немедленного и личного получения тех или иных благ» [19].
По результатам наблюдений было установлено, что при оценке горожанами эффективности работы местной власти, и конкретно мэра города, решающую роль играет возможность решения личных проблем или городских проблем, которые беспокоят жителей лично. Выборы в местные органы власти воспринимаются населением как наиболее реальная возможность решить свои проблемы. Предвыборная агитация зачастую сводится к отношениям прямого торга избирателей и кандидатов на выборные должности мэра и депутатов.
Когда <…> баллотировалась, мы сделали наказ сделать в подъезде ремонт. И после ремонта у нас была хорошая активность.
У нас была за домом проблемная стенка, которую сделали, и это повлияло на решение жильцов, с которыми я общалась, за кого голосовать.
<…> Сидит два срока, но лично я за него голосовать не буду. У нас ничего не делается. Я не говорю за весь район, мне весь район не нужен. Я говорю за то место, где я живу. И весь наш дом за него не будет голосовать Здесь и далее приведены цитаты из полуформализованных интервью с жителями Новосибирска, проведенных в рамках исследования «Политические настроения жителей города и причины отказа от участия в выборах» в марте 2008 г. .
Рядовые избиратели в меньшей степени интересуются вопросами стратегического развития города и тем более политической борьбой. Информанты сошлись во мнении, что при выборе местной власти они практически не ориентируются на партийную принадлежность кандидатов.
На федеральных выборах партийная принадлежность, конечно, влияет, а на местных - нет. На местном уровне больше смотрят на кандидата, которого знают. Смотрят на то, как он общается с народом, что обещает. Вот к нам в детский сад придут, что-нибудь помогут сделать. Для выборов мэра партийная принадлежность тоже не важна. Надо смотреть, что человек может сделать, когда придет во власть.
…Партийная принадлежность на местных выборах, наверное, все-таки не так сильно влияет. Не важно, кто у нас мэр - либерал или демократ, если вся работа, которую он проводит, только на улучшение жизни, то народ пойдет голосовать.
Наиболее активные жители посещают отчеты депутатов и мэра, изучают предвыборные материалы. Но таких в общем числе крайне мало - до 5% всех опрошенных горожан. Подавляющее же большинство осуществляет свой выбор и оказывает поддержку по принципу: «Что он (кандидат) сделал конкретно для меня?».
Когда выбирают мэра, то здесь проблемы сужаются, они конкретные. Люди предлагают делать что-то конкретное непосредственно здесь. И им дают наказы, которые потом можно проверить.
Еще одним свидетельством клиентских отношений между местной властью и гражданами является недоверие ни одному официальному каналу коммуникации: наиболее эффективным способом взаимодействия жители считают личное обращение в органы власти и личный прием должностного лица. Обращение к посредникам в виде общественных приемных, общественных объединений и т.д. считается неэффективным. Так, в ответе на вопрос о том, какой способ общения с городскими властями новосибирцы считают наиболее эффективным, наиболее распространенным вариантом с отрывом от других в 12% был личный прием мэра - его выбрали 28,3% опрошенных жителей города. Оценка наиболее эффективных способов обращения представлена ниже (% от всех опрошенных, N=1158):
В оценке работы власти и решении об электоральной поддержке также играют роль конкретные дела, четко приписанные в сознании избирателя определенному лицу.
На местном уровне, когда обращаешься к конкретному человеку, смотришь, кто тебя принимает, он сам или его помощник или заместитель, как тебя принимают, это очень важно. Контролирует ли выполнение своих обещаний. местный самоуправление институциональный конструктивизм
Нужно не просто делать какие-то конкретные дела, но и еще пиарить себя, чтобы люди узнавали его в лицо.
В случае, когда местная власть, по мнению жителей, не соответствует ожидаемой стратегии патронажа, они могут отказаться от ее поддержки или от участия в местной политической жизни вообще. В ходе исследования рассматривались причины отказа от участия в местной политической жизни - абсентеистского поведения. Его источники можно подразделить на «идеологические» и «прагматические». Под прагматическими причинами понимается отказ от участия в выборах из-за того, что житель города не ощущает на себе лично позитивных изменений жизни в городе либо важный для него вопрос не решается властями. Среди тех, кто отказывается участвовать в местных выборах, таких оказалось 73%.