Кроме того, полагаем, что в государственном оборонном заказе неоправданно сокращено число способов закупки. В частности, заказчики вправе проводить закупку только одним из следующих способов: закрытый аукцион, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием и двухэтапный закрытый конкурс.
Такие популярные конкурентные способы определения поставщика, как запрос котировок и запрос предложений, государственный оборонный заказ не предусматривает.
В настоящее время запрос котировок и запрос предложений представляют собой упрощенные способы закупки малого объема, которые проводятся в сокращенные сроки и позволяют более оперативно удовлетворять потребности заказчика. В соответствии с Законом о контрактной системе, заказчики вправе применять запрос котировок для закупки любого товара (услуги, работы), когда размер начальной максимальной цены контракта не превышает 500 тыс. руб. (ст. 72, 82.1). О.А. Беляева и А.В. Михашин в качестве одной из ключевых идей своей работы отстаивают тезис о том, что "отсутствие права на проведение запроса котировок лишает заказчика оперативности в определении контрагента при закупках "малого" объема" [4, с. 16].
Учитывая изложенное, считаем, что в подобном случае весьма полезно использовать в государственном оборонном заказе и такие способы закупки, как закрытый запрос котировок и закрытый запрос предложений. Кроме того, с технической точки зрения такие способы закупок уже давно активно используются многими организациями на АСТ ГОЗ, осуществляющими закупки в рамках Закона о закупках отдельными видами юридических лицО закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федер. закон от 18 июля 2011 г. № 223- ФЗ (в ред. от 28.11.2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4571; 2018. № 49, ч. I, ст. 7524.. Например, АО "АДМИРАЛТЕЙСКИЕ ВЕРФИ"Единая информационная система в сфере закупок: [<>фиц. сайт]. URL: https://synapsenet.ru/zakupki/fz223/ 31908021996%231 --sanktpeterburg-postavka-specodezhdi (дата обращения: 24.06.2019)..
В США наблюдается похожая ситуация. Эксперты консультативной группы по рационализации кодифицированных правил государственных закупок отмечают, что некоторые положения и законы, регулирующие порядок закупок для нужд обороны, устарели и больше не должны применяться, другие же нормативно-правовые акты являются результатом прошлой реформы закупочной системыAdvisory Panel on Streamlining and Codifying Acquisition Regulations. Section 809 Panel Interim Report. May 2017. URL: https://section809panel.org/wp-content/uploads/2017/05/Sec809 Panel_Interim-Report_May2017_FINAL-for-web.pdf (дата обращения: 22.06.2019)..
В свою очередь, последовательно проводимые реформы в сфере закупок для нужд обороны и безопасности страны добавили в действующее закупочное законодательство большое количество новых правил и положений, которые привели к непредсказуемым последствиям [20]. Новые правила усложнили систему закупок, повлекли увеличение затрат и потенциально создали препятствия для выхода новых компаний на рынок, рассматривающих ведение бизнеса на уровне Министерства обороны [36].
Некоторые представители отрасли заявили, что изменение или отмена таких правил и законов могли бы сэкономить бюджет и улучшить систему закупок, а также расширить число компаний, желающих вести дела с федеральным правительством [19].
В настоящее время заключение контрактов в сфере обороны США регулируется основным законом США "Регулирование федеральных закупок" (FAR)1 и дополнением к общим правилам, касающимся закупок для нужд обороны (DFARS)Acquisition.gov - Federal Acquisition Regulations. URL: https://acquisition.gov/far/ (дата обращения: 24.06.2019). Defense FAR Supplement. URL: http://www.acq.osd.mil/ dpap/dars/dfarspgi/ (дата обращения: 24.06.2019).. DFARS отвечает на следующие вопросы: порядок осуществления запроса предложений Министерством обороны к потенциальным поставщикам; порядок ведения переговоров; порядок определения победителей закупки; контроль за исполнением обязательств по контрактам; порядок определения и возмещения расходов подрядчикам при заключении и исполнении контрактов с Министерством обороны; порядок соблюдения подрядчиками целей государственной политики при исполнении контрактов, например таких, как соблюдение требований охраны труда на рабочем месте, свобода от наркотиков и др. [26].
Многие полагают, что большое число и сложность законов, положений, исполнительных указов, директив, стратегий и процедур препятствуют процессу закупки, снижают ее скорость и эффективность из-за увеличения времени, сложности и стоимости федеральных закупок [41].
Интересный эксперимент провела Экспертная группа по упорядочению и кодификации Правил закупок для нужд США The Section 800 Panel, formally known as the DOD Acquisition Law Advisory Panel, was established pursuant to Section 800 of the 1991 National Defense Authorization Act (дата обращения: 24.06.2019 г.).. Она поставила себе цель изучить причины неэффективных государственных закупок с целью сокращения административных расходов, расширения возможностей для участия в закупках малых организаций, повышения эффективности и достижения экономии при заключении контрактов и избежания ненужного бремени для заказчиков и подрядчиков при закупке недорогого военного оборудования [24].
Результатом эксперимента стали рекомендации экспертной группы по повышению порога для упрощенных процедур закупок (сокращенно - SAP). Под упрощенной закупкой понимается простая закупочная процедура, при которой стоимость контрактов не может превышать 250 тыс. дол. США (согласно разделу 805 Закона о разрешении на национальную оборону на 2017 ФГ)National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018. URL: https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/ FY18%20NDAA%20summary2.pdf (дата обращения: 24.06.2019).. Комиссия пришла к выводу, что было бы целесообразно увеличить объем закупок, которые можно было бы проводить в упрощенном порядке SAP.
Согласно Матрице положений FARURL: https://www.ago.noaa.gov/acquisition/docs/FD_2018_ clause_matrix.pdf (дата обращения: 24.06.2019)., для проведения закупки в упрощенном порядке SAP необходимо применить 431 положение FAR, но даже при этом заключение таких контрактов будет требовать меньше затрат по времени и ресурсам, чем обычные закупки. Однако упрощенные закупочные процедуры, как правило, считаются более рискованными для правительстваFederal Acquisition Regulation 52.301 "Solicitation provisions and contract clauses (Matrix)". URL: https://www.ac- quisition.gov/far/html/52_301Matrix.html. (дата обращения: 24.06.2019).. Для проведения упрощенной закупки контрактному офицеру необходимо оценить и определить применимость 344 обязательных норм и 76 факультативных положений закона.
Как сказал один контрактный офицер, пришло время упрощенные закупки снова сделать действительно "упрощенными"Army contracting officers, round table conversation with Section 809 Panel professional staff, November 14, 2016..
Следует полагать, что обременительные требования к документам замедляют систему закупок и создают препятствия для эффективного управления. Например, для того чтобы сформировать извещение о закупке технологических услуг в США, заказчики должны подготовить 12 обязательных документов, включающих сотни страниц исследования и многочасовых консультаций с подрядчикамиU. S. Army "Acquisition Strategy Schedule Analysis and Lessons Learned" provided to Section 809 Panel professional staff via email, January 18, 2017..
Организационные проблемы участия в закупках в сфере обороны
Во-первых, отсутствие четкой регламентации на законодательном уровне количества компаний-исполнителей, которые могут принимать участие при выполнении гособоронзаказа.
Проблемой действующего российского законодательства является то, что глубина кооперации головного исполнителя законодателем не определена. Поэтому на практике абсурдность ситуации может достигать апогея. Так, если компания заключила контракт в рамках государственного оборонного заказа, то все вспомогательные сделки также должны "присоединиться" к контракту. По справедливому замечанию О.А. Беляевой, если кто-то, например, продает нитки, то он должен понимать, что и он где-то со своим небольшим договором может вклиниться в гособоронзаказ, даже не зная этого [2, с. 2].
Учитывая изложенное, полагаем, что система закупок должна быть: 1) понятной в применении для исполнителей всех уровней государственного оборонного заказа; 2) четко регламентированной на законодательном уровне.
Во-вторых, не урегулирован вопрос аккредитации участников закупок на АСТ ГОЗ. Аккредитация на электронной площадке представляет собой процесс регистрации физического или юридического лица на электронной площадке для дальнейшего участия в качестве участника закупки. Отсутствие же аккредитации делает невозможным участие потенциальных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в закупках на площадке.
Правила аккредитации участников закупок были установлены в статье 61 Закона о контрактной системе, которая действовала до конца 2018 года, после чего утратила юридическую силу. С 1 января 2019 года на смену аккредитации участников электронного аукциона пришел единый порядок регистрации участников закупок в ЕИС (ст. 24.2 Закона о контрактной системе).
Однако порядок регистрации участников закупок на специализированной электронной площадке и правила участия в закрытых электронных процедурах в настоящее время правительством так и не определены. Более того, в силу необходимости соблюдения положений нормативно-правовых актов в области безопасности См., например: Об утверждении Инструкции об организации и обеспечении безопасности хранения, обработки и передачи по каналам связи с использованием средств криптографической защиты информации с ограниченным доступом, не содержащей сведений, составляющих госу- дарственную тайну: приказ ФАПСИ от 13 июня 2001 г. № 152 // Бюл. нормат. актов федер. органов исполнит. власти. 2001. 20 авг.; Об утверждении Положения о разработке, производстве, реализации и эксплуатации шифровальных (криптографических) средств защиты информации (Положение ПКЗ-2005): приказ ФСБ РФ от 9 фев. 2005 г. № 66 // Там же. 2005 г. 14 марта. аккредитация на специализированной площадке, в отличие от обычных электронных площадок, гораздо более сложная и включает в себя этапы, связанные с покупкой специального программного обеспечения и доставкой его средствами специальной связи, организацией защищенного канала связи и контролируемой зоны, в пределах которой постоянно размещаются технические средства с установленными средствами криптографической защиты информацииАвтоматизированная система торгов государственного оборонного заказа: [офиц. сайт]. URL: http://www.astgoz. ru/page/index (дата обращения: 24.06.2019)..
Такая ситуация приводит к тому, что не все хозяйствующие субъекты могут принять участие в торгах в сфере государственного оборонного заказа.
В связи с этим следует признать очевидной необходимость комплексного нормативно-правового регулирования процесса аккредитации на специализированной электронной площадке в рамках государственного оборонного заказа.
В-третьих, организационные проблемы участия в закупках связаны со сложностью процедуры банковского сопровождения контрактов, заключаемых в рамках государственного оборонного заказа.
Основными задекларированными целями реформирования системы закупок стали борьба с коррупцией и повышение эффективности расходования бюджетных средств. На практике зачастую возникали ситуации, когда в момент приемки результатов работ по контракту оказывалось, что бюджетные средства уже потрачены, а продукция так и не изготовленаВ частности, в докладе Юрия Чайки, направленном в Совет Федерации, говорится о том, что на предприятиях "Роскосмоса" и "Ростеха" похищено более 1,6 млрд руб., выделенных в 2018 году на модернизацию производственной базы и создание перспективных разработок вооружения в рамках государственного оборонного заказа // Новости прокуратуры РФ. URL: https://procrf.ru/news/ 734623-doklad-generalnogo-prokurora-rf.html (дата обращения: 04.07.2019 г.).. В связи с этим были введены ограничения, которые обязали заказчика и подрядчика обеспечивать правильное и целевое использование денежных средств по контракту через "специальные" счета.
Не принижая всего позитивного опыта, накопленного в последние десятилетия в сфере государственного оборонного заказа, следует полагать, что в совокупности многие вновь введенные правовые требования существенно увеличивают затраты, а также порождают сложность закупочных процедур, бюрократию. Кроме того, увеличиваются и затраты времени при отборе поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
Представляется целесообразным, чтобы требования к закупкам в сфере обороны и безопасности страны исходили из критерия - являются ли затраты, включая временные издержки, оправданными и более важными, чем преимущества, которые могут получить промышленные предприятия, правительство, а в некоторых случаях, предусмотренных законом, и бенефициары, если бы этих издержек не было бы.
Для того чтобы следовать этому критерию на практике, следует в законодательстве, регулирующем сферу государственного оборонного заказа, закрепить в качестве важнейшей задачи закупок поддержку миссии Министерства обороны и содействие достижению целей государственной политики в сфере обороны страны и безопасности государства; вторичная цель - это сам процесс закупки.