Инновации и цифровизация в гособоронзаказе в России и США
М.В. Шмелева
Кандидат юридических наук, докторант, доцент кафедры гражданского права Саратовская государственная юридическая академия
Аннотация
Введение: статья посвящена сравнительно-правовому анализу развития института государственного оборонного заказа в России и США, в том числе в аспекте цифровизации и инновационных технологий. Интерес к данной проблематике вызван тем обстоятельством, что Россия и США занимают лидирующие позиции в мире в сфере обороны, это страны с самыми большим объемом военных расходов. Опыт США может быть в известной мере интересен для российского законодателя, который продолжает реформировать закупочное законодательство, в том числе путем заимствования правовых конструкций в США. Кроме того, сегодня такая работа крайне актуальна: идут боевые действия в Сирии и ведутся разговоры об угрозе Третьей мировой войны. Цель: выявить ряд общих и отличительных характеристик оборонного заказа России и США, сопоставить правовые нормы, регулирующие особенности закупок для нужд обороны. Методы: эмпирические методы сравнения, описания, интерпретации; теоретические методы формальной и диалектической логики; частнонаучные методы: юридико-догматический и метод толкования правовых норм. Результаты: анализ законодательства России и США показал, что в целом наблюдается общность подходов законодателей России и США к вопросу регулирования государственного оборонного заказа, хотя в США сформировано и на уровне доктрины, и на уровне практики более четкое представление об эффективной системе закупок. Выводы: использование устаревших технологий представляет угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Техническое оснащение Вооруженных сил РФ должно удовлетворять современным требованиям безопасности, что достижимо только на основе инновационной системы закупок в государственном оборонном заказе.
Ключевые слова: государственный оборонный заказ; контрактная система; цифровизация; инновации; оборона; закупки; электронные закупки
LEGAL REGULATION OF DEFENSE PROCUREMENT OF RUSSIA AND THE USA IN THE CONTEXT OF DIGITALIZATION
M. V. Shmeleva
Saratov State Law Academy
Introduction: the article is concerned with the comparative legal analysis of the defense procurement development in Russia and the USA, including that in the aspect of digitalization and application of innovation technologies. The interest for this topic was caused by the circumstance that Russia and the USA hold the leading position on the global defense stage and are the countries with the highest military expenses. The US experience can be of interest to the Russian legislator in certain aspects since in Russia reforms of procurement legislation are ongoing, including through borrowing foreign legal constructions applied in the US. Moreover, we believe that such research is of high relevance now as the military operations in Syria are being conducted and the idea has been pronounced about the possibility of World War III. Purpose: to reveal a number of common and distinguishing characteristics of defense procurement in Russia and the USA, and to compare legal provisions that regulate these systems. Methods: empiric methods of comparison, description, interpretation; theoretical methods of formal and dialectical logic; special scientific methods: juridical dogmatic method and legal norm interpretation. Results: the analysis of Russian and US legislation showed that the approaches of the countries ' legislators to defense procurement regulation are close in general, although the USA have developed a more exact concept of the effective procurement system, both at the doctrinal level and at the level of its practical application. Conclusions: utilization of outdated technologies poses a threat to the national security of the Russian Federation. The technical provision of Russia's armed forces should satisfy modern safety requirements. One of the possible solutions to this problem can be found in using an innovative system of purchasing in defense procurement.
Keywords: defense procurement; contract system; digitalization; innovation; defense; procurement; electronic procurement
Введение
Сегодня мы наблюдаем картину, как мир все больше сталкивается с растущей глобализацией и цифровизацией. За последние годы произошло значительное развитие сферы цифровых технологий, что оказало огромное влияние на все аспекты повседневной жизни государства и общества. В частности, Организация экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) активно обобщает и распространяет лучшие практики разных стран в области информационно-коммуникационных технологий. Например, Канкунская декларация 2016 г.1 обозначила стремление стимулировать цифровые инновации и изобретения в деятельности государственных органов, в том числе при проведении закупок.
Развитие цифровой экономики предопределило новые подходы к регулированию всех сфер экономики, включая область государственных закупок. Согласно распоряжению Правительства РФ № 1662-р 2, сегодня перед государством стоит цель масштабного технологического обновления экономики на основе передовых научных разработок, формирования у общества и предпринимателей модели инновационного поведения, организации конкурентоспособного национального сектора разработок и исследований, обеспечивающего переход России на инновационный путь развития, поддержки создания и распространения инноваций во всех сферах экономики. оборона правовой цифровизация
Для достижения указанной цели будут реализовываться меры по следующим основным направлениям: формирование стимулов к инновационному развитию путем усиления инновационной направленности системы государственных закупок; для усиления поддержки российских компаний использование возможностей системы государственных закупок.
В США для инновационного развития государства значима роль Закона о технологических инновациях Стивенсона - Уайдлера 1980 г.Канкунская декларация о цифровой экономике 2016 г. URL: https://www. oecd. org/ sti/ieconomy/Digital-Economy-Mi- nisterial-Declaration-2016.pdf (дата обращения: 25.12.2017). О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р (в ред. от 28 сент. 2018) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489; 2018. № 41, ст. 6246. Публичный закон 96-480, 21 окт. 1980 г. 96-й созыв Конгресса 94 ст. 2311, 15 Свод законов США 3701. ("Technology Innovation Act"), который впервые определил организационно-правовые и административные меры, которые будут приниматься правительством для развития инновационной деятельности и взаимовыгодного частногосударственного партнерства, и Закона Бея - Доула 1980 г. (The "Bayh-Dole Act")Закон "Об Университетах и процедуре патентования для малого бизнеса" ("University and Small Business Patent Procedures Act") U.S.C § 200-212., закрепившего право собственности на результаты интеллектуальной деятельности за малыми компаниями, некоммерческими организациями и университетами в случае их достижения за счет бюджетных средств.
С принятием вышеуказанных законов инновации в США стали выступать основным фактором экономического, социального и экологического благосостояния граждан. Также были разработаны программы в этой области, например Программа по продвинутым технологиям ("Advanced Technology Program") [28].
Стремительные технологические изменения, безусловно, требуют большей гибкости и от системы закупок. Например, гибкий магнитный диск, произведенный в 1987 году, содержал всего 1.44 MB [27]. А 30 лет спустя он был заменен флешкой с 1 TB-памятью, который может содержать больше информации, чем 728 177 000 магнитных дисков [29]. То же самое касается и вычислительной мощности компьютеров. Так, производственная мощность iPhone 6 в 120 000 000 превосходит мощность компьютера, который человек использовал для полета на Луну [42].
Для полного включения существующих и будущих инновационных технологий в сферу закупок требуются в том числе организационные сдвиги. Трудно предсказать, потребности в каких технологиях будут у государства через 5 или даже через 10 лет - в нанотехнологиях, биотехнологиях, искусственном интеллекте, робототехнике или вообще в технологиях, неизвестных в настоящее время. Например, в сфере обороны не совсем понятно, на каком самолете военные будут летать и где будут происходить военные действия - на традиционном поле сражений, в космосе, в киберпространстве или на каком-либо другом полигоне.
Таким образом, и система закупок должна быстро подстраиваться под парадигмы новой реальности.
Опыт вооруженных конфликтов и локальных войн XXI века показывает смещение традиционных форм ведения боевых действий в сторону нетрадиционных. К их признакам можно отнести: использование новейших систем слежения, управления, контроля и разведки, применение высокоточного оружия, информационное противоборство. Эксперты в России и за рубежом сходятся во мнении, что одним из перспективных направлений развития вооруженных сил является робототехника [16]. Наиболее значительных результатов в области создания и применения робототехнических комплексов военного назначения добились специалисты США. Так, если в войне в Ираке использовалось 365 единиц роботов различного назначения 32 типов [5], то в программе Army Brigade Combat Team Modernization предусмотрено создание и внедрение уже около 200 различных типов роботов [10].
Инновационные технологии активно используются в США - начиная с создания первого беспилотного автономного аппарата наблюдения в бою "Хищник" в 1995 году и вооруженной машины "Хищник" в 2001 году [33].
Российская Федерация пока заметно отстает в области создания и использования инновационных технологий в вооруженных силах. По мнению экспертов, от американских военных боевых систем Россия отстала на полтора десятка лет 1. Особенно очевидным это стало после конфликта Грузии и Южной Осетии в 2008 годуАрмейский вестник: интернет-журнал об армии, вооружении и технике. URL: https://army-news.ru/2018/06/ot- amerikanskix-bpla-rossiya-otstala-na-poltora-desyatka-let/ (дата обращения: 28.05.2019 г.). Военный обзор. URL: https://militaryarms.ru/voennaya-tex- nika/aviaciya/bespilotnye-letatelnye-apparaty/ (дата обращения: 28.05.2019)..
Несмотря на некоторое отставание науки и промышленности РФ в сфере обороны в начале 2000-х годов к настоящему времени удалось значительно сократить указанное отставание по сравнению с США.
К примеру, что касается беспилотных боевых систем, то сегодня Министерство обороны РФ работает по контракту с израильской компанией IAI, создающей на территории РФ предприятия для лицензионной сборки израильских беспилотных летательных аппаратов Searcher (у нас они называются "Форпост")Общий объем закупок может составить до 1,7 млрд руб.. Однако этот беспилотник трудно назвать современным: он был создан еще в 1992 году.
Более того, хотелось бы обратить внимание на тот факт, что цифровизация закупок в сфере обороны также требует изменения инструментов и способов закупок, которые позволили бы государству осуществлять взаимодействие с новыми технологиями, а также эффективно и быстро интегрировать их в практическую деятельность.
В противном случае государство будет тратить миллиарды рублей на покупку устаревших технологий или приобретать такие технологии, которые к моменту их использования уже устаревают. В отличие от государственных закупок в корпоративных закупках в настоящее время используется много технологических нововведений, за которыми государство просто не успевает.
К примеру, в 2019 году предприятиями "Росатома" по тематике обычных вооружений велось более 70 опытно-конструкторских работ, темпы которых продолжают наращиваться. В рамках этой работы, например, были созданы и внедрены новые виды боеприпасов для комплексов "Хризантема" и "Штурм", ПЗРК "Игла", а также торпеды серии "Пакет" и "Физик- 1". К 2020 году планируется завершить разработку еще 14 проектов. В настоящее время Фондом перспективных исследований и госкорпорацией "Росатом" реализуется более 30 инновационных проектов в сфере обороныЭра инноваций для государства и армии // Новости ВПК. URL: https://vpk.name/news/208739_era_innovacii_dlya_go- sudarstva_i_armii.html (дата обращения: 28.05.2019 г.)..
Еще в 2012 году Владимир Путин обращал внимание на то, что развитие оборонно-промышленного комплекса только силами государства неэффективно уже сейчас, а в долгосрочной перспективе экономически невозможно. Важно стимулировать государственночастное партнерство в сфере обороны, в том числе упрощая процедуры закупки. Именно новые частные компании могут выступать источником технологических прорывов, способных кардинально изменять отрасльВладимир Путин. "Быть сильными: гарантии национальной безопасности для России" // Российская газета. 2012. 20 февр..
Учитывая изложенное, полагаем, что система государственного оборонного заказа должна быть настолько вариативна и гибка, чтобы иметь возможность подстраиваться (адаптироваться) под различные потребности заказчиков и временные рамки. Система закупок должна быть аналогична покупке какого- либо товара с полки в магазине.
Изменения в системе государственного оборонного заказа
В настоящее время система оборонных заказов основана в первую очередь на концепции закупок после Второй мировой войны. При этом можно констатировать тот факт, что эра традиционной оборонной промышленности завершена 1. Количество компаний во всем мире, специализирующихся исключительно на оборонной промышленности, становится все меньшеВ США в 1992 году наметилась новая тенденция в способах приспособления американских компаний обороннопромышленного комплекса к спаду военных заказов. Речь идет об "унификации" номенклатуры военной продукции - как бы "диверсификации наоборот". Некоторые подрядчики, получив информацию о сокращении заказов Пентагона, стремятся продать свою долю производства соответствующей военной продукции, если не чувствуют уверенности в успешной адаптации к новым условиям. Другие покупают эту долю, чтобы укрепить свои позиции на рынке данного вида вооружений. К примеру, Lockheed выкупила в декабре 1992 года у корпорации General Dynamics ее долю производства истребителей и стала крупнейшим в США производителем боевых самолетов этого класса. Президентом России была поставлена цель: к 2030 г. достигнуть роста доли выпускаемой продукции гражданского назначения до 50% от общего объема продукции оборонно-промышленного комплекса. Статья "Минпромторг России рассказал о результатах работы и планах по диверсификации предприятий ОПК": [офиц. сайт Минпромторга России]. URL: http://minpromtorg.gov.ru/press- centre/news/#!minpromtorg_rossii_rasskazal_o_rezultatah_ra- boty_i_planah_po_diversifikacii_predpriyatiy_opk (дата обращения: 25.02.2019)., и организации, которые ориентированы на оборону, используют субподрядчиков.