Успешное развитие гособоронзаказа возможно лишь при установлении оптимального равновесия интересов заказчиков и участников закупок.
История изучения соответствующей проблематики показывает нерациональность и опасность преувеличения публичных начал в праве, когда, в нашем случае, Министерство обороны выступает в качестве особого субъекта, имеющего легальные преференции в своем правовом статусе, и, определенно, ущемление публичных интересов. Частные интересы неразрывно связаны с публичными, и недооценка их роли и значения влечет негативные последствия для всех участников гражданских правоотношений [6, с. 102].
Рассмотрим пример авиастроительной корпорации "Сикорский" (Sikorsky Aero Engineering Corporation), которая производила военный вертолет UH-60 и многие его производные и модифицированные самолеты, а также вертолеты для транспортировки президента США. "Сикорский" долгое время был дочерним предприятием United Technologies Corporation (UTC), до 2015 года, когда UTC, в то время одно из лучших 10 оборонных компаний мираTop 100 for 2016 / Defense News. URL: http://people.defen- senews.com/top-100/ (дата обращения: 24.05.2019)., продал "Сикорский" другому производителю вертолетов [34]. Покупка "Сикорского" в 9 млрд дол. компанией "Lockheed Martin Corporation" потребовала нормативного утверждения договора от нескольких национальных и международных юрисдикций, включая Японию, Южную Корею и даже Китая [17].
Таким образом, все чаще ведущие производители вооружений становятся "системными интеграторами", использующими широкий круг аутсорсеров, включая гражданских производителей. Так постепенно оборонно-промышленный сектор превращается во все более "открытую" систему.
Российские вооруженные силы в осуществлении этих трансформаций сегодня отстают уже не только от американских, но и от китайских конкурентов. Отечественный оборонно-промышленный сектор в значительной степени продолжает оставаться "государством в государстве". Кроме того, в последнее время тенденция к его обособлению только усилилась.
Учитывая изложенное, полагаем, что необходимо привнести в оборонно-промышленную сферу "предпринимательское начало" - иначе невозможно добиться конкурентоспособности на гражданском рынке. Одним из источников такого начала может стать развитие совместных проектов со средним и малым технологическим бизнесом, в том числе с иностранными поставщиками.
При этом часть таких компаний уже работают в государственном оборонном заказе в качестве поставщиков третьего-четвертого уровней. Однако они продолжают сталкиваться с ограничениями и испытывать сложности при взаимодействии с Министерством обороны и крупными оборонными предприятиями. Главная задача сегодня - создать необходимые условия для участия субъектов малого и среднего предпринимательства в государственном оборонном заказе.
Новая концепция системы закупок в сфере обороны
Чтобы сохранить технологическое доминирование, государства должны выйти за рамки традиционной оборонно-промышленной базы и собственных внутренних НИОКР. Укрепление оборонно-промышленного комплекса, ограниченное влияние Министерства обороны в коммерческом рынке и в НИОКР, а также изменения в мировой экономике требуют от Министерства обороны активного участия.
Однако системы государственных закупок и в России, и в США не полностью настроены на эту реальность. Слишком часто Министерство обороны действует так, будто оно может диктовать свои условия в отрасли, в связи с чем многие компании отказываются от оборонного рынка [18].
Представители ряда компании в США рассказали Консультативной группе по упорядочению и кодификации Правил закупок для нужд США, что их организации решили не иметь дела с Министерством обороны из-за чрезмерно сложных федеральных законов и специфичного регулирования государственного оборонного заказа 1.
Учитывая спад влияния Министерства обороны на текущий рынок, многие компании не имеют стимула, чтобы приспосабливаться к долгим переговорам, жестким условиям контрактов и обременительным правилам, связанным с исполнением правительственных контрактов.
В России сложившую ситуацию хорошо иллюстрирует рынок материалов теплозащиты, используемый в целях обеспечения безопасности космонавтов при возвращении на спускаемом корабле на Землю. Так, в 2013 году два предприятия, осуществляющие изготовление теплозащиты, учитывая неприбыльное малотоннажное производство этих материалов и сложность сбыта (только для государства через торги), решили перепрофилировать деятельность. ЗАО "Тюменский завод пластмасс" поменял собственника и решил на месте цеха по производству лака ЛБС-4 построить бизнесцентр. Другое предприятие ОАО "Карболит" отказалось от изготовления асботекстолитаAdvisory Panel on Streamlining and Codifying Acquisition Regulations. Section 809 Panel Interim Report. May 2017. URL: https://section809panel.org/wp-content/uploads/2017/05/ Sec809Panel_Interim-Report_May2017_FINAL-for-web.pdf (дата обращения: 28.05.2019). Эксперт рассказал о последствиях отказа предприятий от гособоронзаказа // РИА НОВОСТИ. URL: https://ria.ru/ 20131002/967260458.html (дата обращения: 28.04.2019).. Это привело к тому, что Министерство обороны оказалось под угрозой невыполнения государственного оборонного заказа.
Еще одна патовая ситуация сложилась в декабре 2015 года, когда уральские предприятия отказались от участия в новой системе гособоронзаказа. Предприятия требовали приостановки действия поправок в Закон о гособоронзаказеО государственном оборонном заказе: Федер. закон от 29 дек. 2012 г. № 275-ФЗ (в ред. от 27.12.2018) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7600; 2018. № 53, ч. 1, ст. 8497., но поправки все-таки были приняты. По мнению представителей отраслевых союзов, введенная в закон система оплаты работ в аккредитованных банках затягивает сроки исполнения обязательств по оплате поставленного товара, не предусматривает реальных ставок коммерческого кредитования и, в конечном счете, ведет к банкротству предприятий оборонно-промышленного комплекса. В настоящее время уральские предприятия уже столкнулись с массовой задержкой платежей 1.
Рынок стрелкового оружия в США также хорошо иллюстрирует ситуацию, когда компании не хотят быть поставщиками для государственных заказчиков из-за сложности механизмов государственных закупок. Так, в настоящее время в США в розницу стрелковые оружейные компании реализуют больше оружия в месяц, чем армия купит в ближайшие 25 лет [40]. В 2005 году американские военные решили закупить новый пистолет вместо пистолета M9 Beretta [21; 32], используемого в последние десять лет. После 10 лет разработки и постоянной доработки технического задания Министерство обороны США осенью 2015 года выдало запрос предложений (RFP) к оборонной индустрии. Но даже после 10 лет разработки Министерство обороны США не смогло правильно определить ключевые требования к оружию, такие как калибр и конкретные боеприпасы для новых пистолетов [38]. Документация запроса предложений превышала 350 страниц, не считая 23 приложенийУральские предприятия отказались от новой системы гособоронзаказа. URL: http://pravdaurfo.ru/articles/126164- uralskie-predpriyatiya-otkazalis-ot-novoy-sistemy (дата обращения: 28.04.2019). Бывший министр обороны Роберт Гейтс, отвечая на вопрос о сложности покупки нового пистолета, прокомментировал, что высокопоставленным руководителям Вооруженных сил следует спрашивать: "Почему это заняло у вас, ребята, 10 лет? Это абсурд... Почему это 350-страничный запрос котировок? Это пистолет, ради Бога". Будущее военной реформы: слушания в Комитете Сената США по Вооруженным силам, Сессия 1, 114-й Конгресс. URL: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CHRG-114shrg20923/pdf/ CHRG-114shrg20923.pdf. (дата обращения: 28.05.2019).. Только подготовка документов к этой закупке увеличила ее стоимость на 15 млн дол., а стоимость объекта закупки увеличилась на 20 % от фактической стоимости оружия [38].
Многие промышленные предприятия США отказываются от участия в закупочных процедурах из-за сложности правил закупки. К примеру, компания Ruger & Company - ведущий производитель огнестрельного оружия решила не участвовать в закупках из-за административных издержек, которые придется понести для получения контракта на поставку оружия [32].
Наличие в правовом регулировании сферы государственных закупок большого количества внутриорганизационных актов и их влияние на складывающиеся между субъектами контрактных отношений бесспорно [9, с. 13]. Поэтому полагаем, что Министерство обороны должно адаптировать процесс государственных закупок, который регламентируется законом, положениями, распоряжениями, директивами, политикой и закупочными процедурами, под промышленную индустрию, а не под собственные ожидания по осуществлению контроля над поставщиками.
Реформирование законодательства в сфере государственного оборонного заказа как способ экономии бюджетных средств
Если бы Министерство обороны функционировало как гибкая система, которая позволяет более эффективно распределять бюджетные ресурсы, оно могло бы получить гораздо больше из имеющихся средств. Неэффективные расходы возникают каждый раз, когда Министерство обороны выбирает определенные направления расходов, которые, в свою очередь, можно было бы инвестировать в развитие своих мощностей, дополнительных подразделений или финансирование других важнейших проектов.
В частности, в отдельных случаях Министерство обороны США потратило миллиарды долларов на крупные программы, которые так и не запустило [37]. Один из примеров - экспедиционная система поддержки ВВС США (ECSS), которая выступает цифровой системой поддержки боевых действий. На закупку этой системы были потрачены миллиарды долларов без достижения каких-либо полезных результатов. В 2012 году министр обороны США отменил ECSS после того, как ВВС уже потратили на ее внедрение и закупку более 1 млрд дол. средств налогоплательщиков. На самом деле, на момент отмены ECSS стоила бы дополнительно 1 млрд дол. США, чтобы получить только 25 % возможностей, которые первоначально искали ВВС.
Таким образом, как думается, если нет единой согласованной и скоординированной стратегии учета потребностей, финансирования и закупки товаров (работ, услуг) для удовлетворения потребностей государства и общества, это может стоить государству миллиарды рублей.
Полезным представляется еще один опыт США в этом вопросе. Так, для удовлетворения потребностей армии в США ежегодно планируется приобретать 180 бронированных мультизадачных автомобилей специального назначения (AMPV), танков "Абрамс" (45 M1 Abrams) и боевых машин M2 Брэдли (92 M2 Bradleys) для бронетанковой бригады в рамках реализации Программы Combat Team (ABCT) для использования на несколько десятилетий вперед 1. По действующему контракту совокупный годовой базовый объем стоимости всех единиц в рамках программы ABC составляет 19,5 млн дол. Если армия приобретает транспортные средства в одну закупку для двух бригад в год, производственная эффективность уже позволяет экономить около 11 млрд дол. в течение всего срока действия программыU. S. Army Program Executive Office - Ground Combat Systems, email to Section 809 Panel, March 29, 2017. В соответствии с текущими руководящими принципами программы, ежегодные базовые расходы для программы ABCT составляют 3.5 млн дол. для закупки AMPV, 13 млн дол. для М 1 и около 3 млн дол. для Брэдли. По действующей системе закупок, годовая базовая стоимость была снижена для каждого транспортного средства, в том числе до 3,2 млн для AMPV, до 8,8 млн дол. для М 1 и около 1,9 млн дол. для Брэдли. За время действия программы ABCD были приобретены 2,897 AMPV s, 1,700 М 1 и 2,668 Брэдли..
Учитывая изложенное, полагаем, что Министерство обороны при регулировании и координации сферы государственных закупок может увидеть пути достижения экономии бюджетных средств и должно использовать различные эффективные способы закупок, способствующие достижению экономии. К примеру, платформа для закупки базового транспортного средства США (JLTV) - это объединенная программа для сухопутной армии и морской пехоты, которая предусматривает закупку транспортных средств, способных выполнять несколько ролей миссии. По данным Министерства обороны США инновационный подход к приобретению в рамках военной программы позволил в результате достичь общей экономии расходов в размере 11,3 млрд дол. и стоимость закупки составила 17 млрд дол. [25].
Стратегия закупки JLTV была построена на следующих принципах:
1) обеспечение последовательного взаимодействия с промышленными предприятиями - потенциальными исполнителями Министерства обороны, такими как Военно-воздушные силы, Военно-морской флот, Командование специальными операциями и потенциальными иностранными покупателями военной техники и технологий;
2) применение подхода выбора подрядчика (поставщика) путем использования многоуровневой оценки предложений, который позволяет проводить переговоры и оценивать способность потенциальных подрядчиков (поставщиков) выполнять ключевые системные требования;
3) прогрессивный процесс, который позволил обеспечивать своевременную поставку по мере того, как появлялась необходимостьJoint Program Office Joint Light Tactical Vehicle, Joint Light Tactical Vehicle (JLTV) Acquisition Strategy Report for Milestone C, Version V5.AS. URL: https://www.dodtechi- pedia.mil (requires DoD Common Access Card login)..
Этот гибкий подход сделал Министерству обороны США более изощренным покупателем с большими возможностями в рамках бюджетных ограничений. Следует полагать, что стратегия закупки JLTV должна быть внедрена и в российскую систему государственного оборонного заказа.
Безусловно, ряд законодательных и подзаконных актов и в России, и в США способствуют реализации таких целей государственной политики.
Так, в США некоторые из направлений государственной политики в области закупок обеспечиваются за счет FAR или специальных защитных норм, предназначенных для поддержки миссии Министерства обороны. Примерами таких нормативных актов выступают те, которые направлены на сохранение критических оборонных статей и статей, направленных на содействие доступу Министерства обороны к инновационным технологиям, разработанным малым бизнесомAdvisory Panel on Streamlining and Codifying Acquisition Regulations. URL: https://section809panel.org/media/updates/ (дата обращения: 24.06.2019)..