Однією з головних причин, що обумовлює низький рівень ефективності представницьких органів загалом, є недостатній рівень громадського контролю за їх діяльністю в міжвиборчий період. За даними опитування громадської думки, проведеного Фондом «Демократичні ініціативи» в кінці 2007 року, більше половини населення, 62%, вважають, що скоріше та взагалі вони не можуть впливати на владу і на процес ухвалення рішень; лише кожен п'ятий на це питання відповів позитивно, що становить 21%. На думку громадян, найбільш реальними механізмами, що дають змогу хоча б частково впливати на прийняття певних суспільно-політичних рішень, є вибори Президента України, так вважають 32,3% опитаних. 27,7% називають механізмом впливу вибори до Верховної Ради України, а 17,5% -- вибори до місцевої влади. Менш впливовим механізмом громадяни вважають проведення референдумів -- 15,3%, проте досить високо оцінюють значення мітингів та демонстрацій -- 21,5%. Разом із тим, майже третина опитаних не бачать жодного ефективного механізму впливу на владу -- 28,3% [282]. Наведені дані свідчать про те, що участь громадян у безпосередній підготовці, прийнятті суспільно-політичних рішень, а також у здійсненні належного контролю за їх виконанням у міжвиборчій період є дуже обмеженою.
Аналізуючи ці дані, можна зазначити, що сучасний етап демократичних трансформацій в Україні потребує посилення механізмів безпосередньої участі громадян у суспільно-політичних процесах, оскільки неефективність основних інститутів політичної системи великою мірою обумовлена саме недостатністю громадського контролю за їхньою діяльністю та обмеженням політичної участі громадян лише електоральними процесами.
За цих умов постає потреба збільшення та посилення механізмів безпосереднього впливу громадян на політичний процес. Таке завдання повністю відповідає основним засадам демократичного державного устрою, який, зокрема, передбачає здійснення влади народу як через обрання представницьких органів, так і його безпосередню участь. Представницька та безпосередня участь є різними формами демократії і взаємодоповнюють одна одну в процесі забезпечення ефективного розвитку політичної системи. Враховуючи досвід сталих європейських демократій, слід відзначити, що існуючі в них моделі обов'язково враховують особливості історичного, культурного та суспільно-політичного процесів. Залучення громадян до формування і реалізації державної політики потребує інституціоналізованої діяльності громадянського суспільства. З розвитком останнього цілком можливим може бути наділення їх в уже близький перспективі правом законодавчої ініціативи, що розширить їхню можливість у формуванні державної політики та здійсненні громадського контролю за діяльністю органів державної влади. Сьогодні коло суб'єктів, які мають право внесення законопроектів у єдиний законодавчий орган, визначене Конституцією України (1996 р.).
Чинне законодавство закріплює право громадян брати участь у законотворчому процесі як шляхом прямого волевиявлення (наприклад, на референдумі), так і через органи державної влади, які є суб'єктами законодавчої ініціативи (наприклад, участь у роботі комітетів Верховної Ради України, звернення до народного депутата України із законодавчою пропозицією, участь у парламентських слуханнях тощо).
Не дивлячись на те, що в Конституції України закріплені головні засади реалізації безпосередньої демократії, в ній ще недостатньо чітко виписані механізми прямої демократії. Якщо положення статті 5 визнає суверенне право народу на здійснення влади в державі, закріплює його виключне право визначати та змінювати конституційний лад в країні, то Конституція прямо не врегульовує такого права, не визначає засади реалізації права народної законодавчої ініціативи. Далі, в статті 72 закріплено право громадян ініціювати всеукраїнський референдум, разом із тим, у Конституції не визначено, за якими приводами громадяни можуть ініціювати загальнонаціональний референдум. Зокрема, це є важливим, оскільки в чинній редакції Конституції України ініціатива проведення конституційного референдуму належить виключно Президенту України та Верховній Раді України, а право громадян на законодавчу ініціативу не закріплено. Таким чином, право народу на ініціювання всеукраїнського референдуму носить скоріше декларативний характер і потребує конституційного уточнення.
Відсторонення інститутів громадянського суспільства від законотворчості особливо негативно позначається на процесі створення та вдосконалення Основного Закону. Кон'юнктурне ставлення до політичного реформування призвело до того, що такі важливі проблеми, як конституційне регулювання прав і свобод людини, гарантії їх реалізації, конституційні засади адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, принципи взаємодії між органами самоврядування та регіональними державними адміністраціями так і не знайшли свого вирішення. Зосередження монополії на перегляд Конституції лише політичними силами перетворює конституційну реформу на інструмент задоволення окремих корпоративних інтересів.
Більше того, за умов нерозвиненості демократії, політики успішно використовують передбачені в Конституції форми прямої демократії, наприклад, референдум 2000 року, як інструмент політичної боротьби. В умовах недостатньої сформованості рис громадянської культури, кожному окремому громадянину без підтримки організації однодумців складно реалізувати свої права та захистити свої інтереси. Тому, саме інститути громадянського суспільства, як посередники між владою та окремими громадянами, можуть забезпечити практичну реалізацію конституційних норм щодо народної законодавчої ініціативи.
Певним елементом реалізації законодавчої ініціативи громадян, який передбачено українським законодавством, є використання громадянами права на індивідуальне або колективне звернення, яке закріплене статтею 40 Конституції України, Законом України «Про звернення громадян», а також Указом Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення». Було б доцільним звернути увагу на можливості використання права на звернення для подачі законодавчих пропозицій до суб'єктів законодавчої ініціативи.
Як свідчить досвід деяких країн, упровадження інституту парламентських слухань є досить ефективним. Представники громадськості, експерти, зацікавлені державні органи можуть надавати вичерпну інформацію, яка є корисною для прийняття законодавчих рішень. Так, у Швеції щорічно комітети проводять близько 40 таких слухань.
Інститути громадянського суспільства в Україні демонструють свою здатність впливати на формування політики в сфері законотворчості. До таких прикладів можна віднести традиційну практику залучення неурядових експертів до підготовки щорічних послань Президента України до Верховної Ради «Про внутрішнє та зовнішнє становище України», участь експертів неурядових аналітичних центрів у робочих групах по підготовці законодавчих актів, програмних документів концептуального та стратегічного характеру. Зокрема, при активній участі Центру миру, конверсії та зовнішньої політики України, Центру О. Разумкова здійснювалася розробка Державної програми інформування громадськості у питаннях європейської інтеграції за період 2004-2007 рр. Розроблено проект Концепції конфесіонально-державних відносин, прийнятий до розгляду Верховною Радою України. Центр політико-правових реформ розробив проект Закону «Про доступ до судових рішень» (прийнятий у грудні 2005 р.) тощо [158]. Таким чином, саме інститути громадянського суспільства мають не тільки потенціал, але й практичний досвід законотворчості. Його використання, на нашу думку, безумовно, має стратегічне значення для ефективного поступу політичного життя в Україні.
Отже, сучасний розвиток громадянського суспільства вимагає вирішення питання про внесення доповнень у Конституцію та чинне законодавство щодо надання йому права законодавчої ініціативи. Воно вже стало реальним суб'єктом суспільно-політичного процесу. Так, станом на 1 січня 2008 року в Україні зареєстровано громадських організацій та їх осередків -- 54862 (майже на 8 тисяч більше, ніж два роки тому); релігійних організацій різного рівня -- 20595 (на 2 тисячі більше, ніж у 2006 році); профспілок та їхніх місцевих об'єднань -- 20405 (на 4,8 тисяч більше, ніж у 2006 році); благодійних організацій -- 10988 (на 1,4 тисячі більше, ніж у 2006 році) [101]. В країні на той момент діяли 2546 громадських організацій всеукраїнського рівня, серед яких близько 930 благодійних організацій та 141 політична партія [276]. Але при постійному зростанні кількості громадських організацій, за оцінками їх представників, громадяни практично залишаються відчуженими від процесу вироблення політики, здійснення ефективного державного управління та громадського контролю. За даними соціологічних досліджень Центра О. Разумкова, 80% громадян не відчувають себе господарями власної держави. Таке відчуття мають лише 11% громадян [90].
Саме інститути громадянського суспільства, з огляду на наявність у них організаційного ресурсу та практичного досвіду, здатні ефективно врівноважити тенденції прямої та представницької демократії в українському державотворенні, активно сприяти подоланню кризи представництва та виробленню реальної демократичної політики органами влади.
Важливим напрямом стратегії подальшого розвитку інститутів громадянського суспільства є створення механізмів розподілу повноважень між політичними інститутами та громадянським суспільством. Природна сутність інститутів громадянського суспільства зводиться до децентралізації влади і наявності дієвих механізмів реалізації інтересів громадян та захисту їхніх прав. Вони забезпечують формування сучасної демократичної влади, сприяють вирішенню проблем, які пов'язані з участю громадян у виробленні й реалізації державної політики, соціального захисту, стабілізацією політичної системи в цілому.
Децентралізація державної влади може відбуватися декількома шляхами. Можлива автономія, що означає відокремлення географічної зони чи області поширення соціальної діяльності від централізованого контролю. Також варте уваги зміцнення самоврядування, що передбачає незалежність у визначенні цілей, використанні ресурсів та встановленні правил для громадян та організацій. Треба застосовувати й делегування як тимчасове цільове надання певних повноважень щодо прийняття рішень нижчим рівням ієрархічної структури або професійних організацій.
Такого роду способи стосуються передусім вертикальної децентралізації, яка передбачає делегування можливостей, влади та ресурсів донизу й наближення рішень до громадян. Але децентралізація може розвиватися й горизонтально. У своїй праці «Теорія децентралізації в культурній політиці: поняття, цінності і стратегії» (1997 р.) Нобуко Кавашима зазначає, що горизонтальна децентралізація у своєму найвужчому розумінні стосується делегування завдань і повноважень із центру певним установам, професійним органам, близьким до уряду організаціям, «придержавним» («на відстані витягнутої руки») органам. У більш широкому розумінні це поняття використовується відносно поширення повноважень по галузях, а в найширшому -- передачі повноважень із державного сектора приватному або третьому (добровільному) секторам [62, с. 16--17].
Саме це визначення підводить нас до одного з центральних питань демократизації політичної системи в цілому й створення ефективного механізму розподілу повноважень між державою й інститутами громадянського суспільства. У 80-90-ті роки ХХ століття по всій Європі у різних формах були запроваджені нові принципи та організаційні стратегії, спрямовані на послаблення адміністративного підпорядкування, фінансування на основі контрактів і проектів, використання близьких до ринку механізмів, нових моделей тимчасових об'єднань і цільового фінансування.
Провідним принципом формування демократичної, правової держави, ефективного розподілу повноважень між політичними інститутами та інститутами громадянського суспільства в сучасній Україні має виступити принцип субсидіарності. Держава, яка дотримується його в своїй діяльності, гарантує своїм громадянам активну участь у місцевому та регіональному самоврядуванні, захист прав і свобод. Принцип субсидіарності нормативно закріплений у Європейській хартії місцевого самоврядування (1985 р.) як такий, що визначає розподіл повноважень різних рівнів публічної влади у державі [105]. Його додержання сприятиме прийняттю рішень на максимально низовому рівні, що збільшить політичну активність громадян, повніше залучить їх до державних справ. Принцип субсидіарності припускає втручання держави в справи громадянських інститутів тільки в тому випадку, коли вони не здатні виконати ту чи іншу функцію, або досягти поставленої мети.
Світова практика підтверджує, що шлях до створення дієвої та впливової системи інститутів громадянського суспільства проходить через становлення місцевого самоврядування. Відповідним Законом України, прийнятим у 1997 році, у статті 2 зазначено, що місцеве самоврядування в Україні -- це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста -- самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [105].
Первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень Конституція і цей закон визнають територіальну громаду села, селища, міста. Тобто, українське законодавство, враховуючи світові тенденції та позитивний досвід країн розвинутої демократії, в принципі створило правові засади для активної участі громадян у вирішенні місцевих справ, розвитку інститутів громадянського суспільства.
Конституція України закріплює такі основні форми здійснення громадянами права на участь у місцевому самоврядуванні, як участь у місцевих референдумах, місцевих виборах; робота в органах місцевого самоврядування; оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, посадових осіб; відшкодування за рахунок місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Відповідно до ч. 1 статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів місцевого самоврядування на основі загального, рівного й прямого виборчого права шляхом таємного голосування.