Когда используют термин «отрицательная эффективность», то нередко смешивают значения понятий «эффективность» и «эффект».
Эффект правового регулирования, действия права или правовой нормы это фактический результат, он может быть как положительным (улучшилась ситуация), так и отрицательным (ухудшилась ситуация). Эффект измеряется путем сравнения исходного и настоящего состояния. Например, совершалось 200 правонарушений, ввели новую правовую норму, стало совершаться в два раза меньше правонарушений (100 положительный эффект) или стало совершаться в два раза больше правонарушений (400 отрицательный эффект). Если констатируется совершение по-прежнему 200 правонарушений (ситуация не изменилась), то эффекта нет вообще.
Иногда положительный эффект от чего-либо приравнивают к его эффективности. Так, в законе «Об обращении лекарственных средств» под эффективностью лекарственного препарата понимается «характеристика степени положительного влияния лекарственного препарата на течение, продолжительность заболевания или его предотвращение, реабилитацию, на сохранение, предотвращение или прерывание беременности» Об обращении лекарственных средств (ст.4): Федер. закон Рос. Федерации от 12 апр. 2010 г. №61-ФЗ (ред. от 26.07.2019) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. №16, ст. 1815..
Но в вышеприведенных примерах с уменьшением количества правонарушений и с положительным влиянием на течение болезни мы ничего не можем сказать о соотношении такого результата и потраченных затратах (ресурсах), т.е. об эффективности.
Именно поэтому точнее говорить о положительном влиянии чего-либо как о положительном эффекте, а не об эффективности. В психологическим словаре, к примеру, указывается, что «эффективность лекарственного препарата можно определить, сравнив поведение пациента до и после приема» [44, с. 348], но если пациенту после приема лекарства стало хуже, то мы имеем дело с отрицательным эффектом (хуже, чем было изначально), а не с какой-то степенью эффективности.
При этом «хорошие, положительные последствия, благо, выгода» это не что иное, как польза [40, с. 558].
В философии «польза» это «ценностное понятие, отражающее положительное значение предметов и явлений в их соотнесенности с интересами субъекта (индивидуального или коллективного). Наряду с пользой целерациональное мышление использует и др. ценностные понятия, а именно: “успех” достижение результатов, близких к запрограммированным в качестве цели, “эффективность” достижение результатов с наименьшими затратами. Так что в более широком смысле нечто признается полезным, если: а) отвечает чьим-то интересам, б) обеспечивает достижение поставленных целей (способствует успешности действий), причем в) с наименьшими затратами (способствует эффективности действий)» [56, с. 663].
Таким образом, польза в узком смысле и положительный эффект от действия или процесса фактически совпадают. При этом мы видим, что и в общенаучном смысле разграничиваются понятия пользы (положительного эффекта), поставленной цели (желаемого результата) и эффективности.
Оценка достижения поставленной цели связана с другой категорией результативностью. В нормативном регулировании менеджмента качества есть определения результативности и эффективности: результативность (effectiveness) степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов, эффективность (efficiency) связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами ГОСТ ISO 9000-2011. Межгосударственный стандарт. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь: введен в действие приказом Росстандарта от 22 дек. 2011 г. №1574-ст. (п. 3.2.14 и 3.2.15)..
Ю.А. Тихомиров по этому поводу заметил следующее: «Действенное регулирование -- это регулирование, которое обеспечивает достижение поставленных политических задач. А эффективным регулирование является в том случае, если достижение этих задач обеспечивается при минимально возможных для всех членов общества издержках. Вид и объем регулирования, который экономика страны в состоянии принять, а органы государственного управления эффективно воплотить в жизнь, имеют свои пределы. Регулирование не только обеспечивает какие-то выгоды, но и сопряжено с определенными издержками» [54, с. 5].
Деятельность считается результативной (действенной), если поставленная цель достигнута, причем могут быть различные степени результативности (в процентном отношении к максимально-желаемому результату). Однако, чтобы быть эффективным, необходимо затратить минимально возможные ресурсы. Допустим, желаемая цель убить муху, сидящую на стене: если мы выстрелим по ней из пушки, то наше действие будет на 100% результативным (цель полностью достигнута), но оно будет неэффективным (мы задействовали чрезмерные ресурсы для достижения поставленной цели). Или если два сотрудника по сбору показаний электрических счетчиков обошли каждый по 100 квартир, но один за 2 рабочих дня, а второй за 3 рабочих дня, то результативность у них обоих одинаковая, а эффективность (с точки зрения затраченного рабочего времени для получения результата) очевидно, разная: «...результативность дает возможность четко установить главные и второстепенные цели., а эффективность характеризует взаимосвязь между затраченными ресурсами и достигнутыми результатами» [28, с. 75-88].
эффективность право правопонимание регулирующий воздействие
Эффективность права в системе других характеристик правового воздействия
Все вышеуказанные общенаучные и междисциплинарные категории для предотвращения теоретического и методологического смешения должны быть разведены и в понятийном аппарате теории права.
Так, возможна постановка вопроса о существовании эффектов права, правового регулирования, правовых норм в различных сферах (политической, экономической, социологической, психологической и др.), причем такой эффект, правовое влияние может быть как положительным, так и отрицательным. При этом сравнивается состояние до и после правового регулирования.
Например, С.И. Пунченко пишет: «Отрицательная социальная эффективность может выражаться в росте социального насилия и социальной конфликтности, увеличении напряжения в отношениях между социальными, в т.ч. этническими группами. Отрицательная эффективность может проявляться и в снижении показателей экономического развития общества, уменьшении социальной мобильности и солидарности, уменьшении количества общественных объединений и социально значимых общих мероприятий. Представляется, что отрицательная социальная эффективность законодательства может вытекать из его социальной неадекватности, его несоответствия социальной структуре общества, его развитию, социальным потребностям. Отрицательная социальная эффективность, на мой взгляд, является результатом прежде всего устаревшего, нерационального либо несправедливого правового регулирования общественных отношений» [46, с. 63].
Здесь речь идет об отрицательном эффекте правового воздействия. Можно ли в такой плоскости поставить вопрос об отрицательной эффективности? Если эффективность понимать в максимально широком смысле как способность производить эффект (любое следствие из причины), то в таком случае если эффект отрицательный, то и эффективность будет отрицательной. Но проблема юридической доктрины, на наш взгляд, в том, что она пытается необоснованно совместить слово «эффективность» в таком общеупотребляемом смысле, как «любое последствие действия или процесса», и специально-экономический термин «соотношение результата и ресурсов».
Констатация негативного эффекта действия правовой нормы дает основание для ее изменения, отмены или признания утратившей силу. Так, согласно подходу Министерства экономического развития РФ, «регуляторная гильотина» инструмент масштабного пересмотра и отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду.
При констатации положительного эффекта от правового регулирования может быть использован термин полезности права, правового регулирования, правовой нормы (социально-полезное, экономико-полезное, политико-полезное и др.) как положительное влияние на общество в целом, на отдельных индивидуумов, на общественные отношения.
Для ответа на вопрос, достигнута ли правовым регулированием какая-либо цель, наиболее обоснованным будет использование категории результативности права, правового регулирования, правовой нормы. При изучении результативности права могут быть исследованы только вопросы целедостижения. Однако сложность с подсчетом результативности связана с тем, что, во-первых, нередко трудно понять цель принятия правовой нормы, во-вторых, даже если цель сформулирована, оценка результативности далеко не всегда оказывается простой задачей. Например, в пункте 1 статьи 1 закона «Об инвестиционном товариществе» указано, что «целью настоящего Федерального закона является создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и реализации инвестиционных проектов на основании договора инвестиционного товарищества» Об инвестиционном товариществе: Федер. Закон от 28 нояб. 2011 г. №335-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №49, ч. 1, ст. 7013.. Эти договоры подлежат обязательному нотариальному депонированию. За весь период действия указанного закона (за 9 лет) был заключен 61 договор инвестиционного товарищества (6 из них к настоящему времени уже расторгнуты) [17, с. 651-671]. Можно ли при таких показателях констатировать, что созданы правовые условия для привлечения инвестиций в экономику нашей страны, т. е. что цель закона достигнута (полностью или частично)? Какова результативность этого закона?
В уголовно-правовой литературе обсуждается вопрос о результативности новой редакции статьи 145.1 УК РФ, устанавливающей ответственность за невыплату заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и др. Цель этой правовой нормы защита конституционного права граждан на получение соответствующих выплат. Обосновывается, что, согласно новой редакции, уголовная ответственность наступает «за частичную невыплату свыше уже не двух, а трех месяцев», в субъективной стороне появился новый признак «корыстная или иная личная заинтересованность» работодателя, преступление переведено из категории тяжких в категорию средней тяжести, «уголовная ответственность установлена только при фиксированной неуплате, т.е. в размере менее половины суммы, подлежащей выплате. Можно сколь угодно долго выплачивать зарплату либо осуществлять социальные платежи в размере, например, 51% от причитающейся суммы и не подлежать при этом уголовной ответственности. И экономически, и юридически работодателю выгоднее “хронически недоплачивать”, выдавая ежемесячно, начиная до истечения второго месяца просрочки, сумму, равную одному МРОТ» [43]. Таким образом, мы видим, что степень результативности, а именно степень достижения цели защиты права на соответствующие выплаты после внесенных изменений снизилась, поскольку права работников, которые не получают зарплату менее трех месяцев, или получают в размере 51%, или получают по одному МРОТ, оказались незащищенными.
Однако при этом ученые-криминологи отмечают, что и при старой редакции статьи 145.1 УК РФ «статистика фиксировала стабильный рост числа преступлений, квалифицируемых по ст.145.1 УК. Так, если в 1999 г. (первый год применения ст.145.1 УК) в России было зарегистрировано только 44 преступления, то уже к 2004 г. их число достигло 1724, а в 2009 г. превысило 2000 преступлений. Однако судебная перспектива этих дел была невелика. В среднем только около 30% от всех дел направлялись в суд, а обвинительные приговоры выносились лишь в 14% случаев». Таким образом, результативность статьи 145.1 УК РФ была невысока (в плане защиты прав трудящихся) и до внесения в нее соответствующих изменений в 2010 г.
Очевидно, что чаще всего эффективность отождествляют именно с результативностью. Но здесь важно различать оттенки значения слов «эффективность» и «эффективный». Если эффективный это позволяющий достигнуть желаемого результата, действенный, то эффективность это показатель соотношения результата и ресурсов. Например, Г.А. Гаджиев описывает конституционно-правовые принципы правовой определенности, стабильности гражданского оборота, справедливого судебного разбирательства, эффективной правовой защиты [8, с. 63-71]. С учетом этого эффективное право (приводящее к желаемому результату (цели)) совпадает с результативностью права. Однако в юридической литературе мы видим постоянное смешение «эффективного» и «эффективности», поэтому, на наш взгляд, их необходимо терминологически развести.
Такое совпадение понятий есть и в зарубежных научных источниках. Так, автор статьи о неэффективности законов, защищающих права женщин Эфиопии, пишет: «Нарушения прав женщин продолжают сохраняться; виновные остаются безнаказанными или наказываются штрафами или несколькими годами тюремного заключения за грубые нарушения прав женщин. В частности, ситуация с бытовым насилием, включая насилие со стороны интимных партнеров, как справедливо отмечают некоторые ученые, выходит за рамки ожиданий XXI века» [68, р. 43].
Другой пример. Предлагается закрепить в уголовном праве принцип смешанной вины, поскольку он будет способствовать повышению эффективности закона, предоставляя жертвам стимул принимать меры предосторожности против преступности, т. е. достигать основной цели снижения преступности и преступлений против личности [71, рр. 1181-1229].
Результативность права во многом определяется качеством нормативно-правового материала. Чем меньше содержательных и техникоюридических дефектов в нормах права, тем будет выше их способность достигать запланированного результата. Например, А.А. Вишневский указывает на такой нормативно-правовой дефект, как правовая неопределенность статьи 431.2 ГК РФ, устанавливающей правила о заверениях об обстоятельствах. В частности, автор пишет, что содержание статьи не позволяет понять, «за предоставление каких именно недостоверных заверений может возникнуть ответственность любых, имеющих значение для договора, или только тех, на которые другая сторона полагалась?». В этом смысле текст статьи непоследователен, «поскольку требуется четкое определение, какие именно оказавшиеся недостоверными сведения можно рассматривать в качестве основания для требования о возмещении убытков» [6, с. 181]. Кроме того, в статье сформулирован чрезвычайно широкий круг обстоятельств, относительно которых могут быть сделаны любые заверения, что приводит к широким возможностям злоупотребления правом на иск о взыскании убытков «на основании якобы недостоверных заверений об обстоятельствах» [6, с. 182]. Вследствие этого цель данной нормы «восстановление нарушенного гражданско-правового интереса в ситуации, когда возникает договор не о том, о чем стороны (или одна из сторон) договаривались» оказывается недостигнутой.