Другими словами, право, например, социально-эффективно, если удовлетворяет социальные интересы, и психолого-эффективно, если внутренний мир личности признает право, и политико-эффективно, если право проводит государственную политику, и регулятивно-эффективно, если регулирует общественные отношения, и охранительно-эффективно, если предотвращает социально-вредное поведение и т. д.
Однако при таком подходе эффективность права поглощает практически все остальные правовые категории: сущность и природу права, содержание права, функции права, действие права, механизм правового регулирования, правосознание, правовую психологию и др.
Например, С.А. Жинкин полагает, что «психологическая эффективность права подразумевает признание права массовым сознанием, психологическую готовность людей обратиться именно к праву для решения своих жизненных проблем. Оно определяется и тем, какие эмоции испытывают граждане, обращаясь именно к праву и его системе средств, в какой мере они испытывают психологическое удовлетворение от такого обращения и его результатов» [15, с. 103-104]. Однако в теории права под эмоциональными переживаниями, настроением и другими психическими процессами, отражающими субъективное отношение личности к праву, понимают правовую психологию, а не психологическую эффективность права.
Автор считает, что «охранительная эффективность права это действенное предотвращение правом социально вредного поведения, эффективное назначение и исполнение наказаний, достижение целей карательной политики» [15, с. 104]. Но если мы обратимся к понятию охранительной функции права, то увидим, что под ней понимается нацеленность права на охрану положительных и вытеснение вредных для общества отношений, включающую пресечение и предотвращение противоправного поведения [58, с. 220]. Таким образом, охранительная эффективность права и охранительная функция права содержательно совпадают.
Если говорить об эффективности права как о его способности достичь максимальную меру свободы человека или обеспечить признание прав и свобод высшей ценностью, либо добиться соблюдения норм позитивного права или реализации заложенных в нормы права целей, то что тогда следует понимать под сущностью и содержанием права как самостоятельными категориями?
В целом синергетический подход к эффективности права может быть приемлем, только если он не предполагает растворение в эффективности права всех остальных наукообразующих понятий теории права.
В научной доктрине имеются и попытки охватить понятием эффективности комплекс иных понятий (оптимальность, целесообразность, результативность). Так, А.С. Пашков и Л.С. Явич писали, что «норма права социально эффективна, если она соответствует объективным потребностям прогрессивного развития общества, при этом она должна предусматривать оптимальный вариант поведения, который требуется для достижения научно обоснованной цели и реально обеспечивает наступление фактического результата, который соответствуют этой цели» [41, с. 40]. Но насколько имеется необходимость в таком собирательном понятии эффективности? Если норма нецелесообразна (не соответствует объективным потребностям), ее оптимальность и результативности не имеет смысла исследовать и оценивать. В этом случае мы должны констатировать, что правовая норма нецелесообразна; конечно, можно также отметить, что она и неэффективна, но зачем? Если правовая норма и целесообразна и оптимальна, но не наступает фактический результат, то она нерезультативна и тем самым также неэффективна.
Кроме того, категориальный аппарат науки теории права постоянно совершенствуется за счет появления новых терминов и категорий, которые связаны с эффективностью права.
В частности, с 2012 г. в России действуют Правила оценка регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии: постановление Правительства Рос. Федерации от 17 дек. 2012 г. №1318 (ред. от 02.03.2019) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. №52, ст. 7491.. Как связана категория «эффективность права» с категорией «регулирующее воздействие нормы права (нормативно-правовых актов)»? В Правилах проведения оценки регулирующего воздействия вообще не упоминается понятие возможной эффективности правового регулирования и не проводится его оценка. При этом указано, что в Сводном отчете о проекте акта, имеющего высокую степень регулирующего воздействия, должно в том числе содержаться «описание проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования, оценка негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы» (подп. б) п.15 Правил), а также «описание методов контроля эффективности избранного способа достижения цели регулирования» (подп. н) п.15 Правил). Однако здесь речь идет не о негативном эффекте правового воздействия, а о негативном эффекте имеющейся проблемы. В снятии таких эффектов видится целесообразность правового воздействия. Эффективность способа достижения цели оценивается только при выявлении рисков решения проблемы предложенным способом регулирования и рисков негативных последствий (подп. м) п.15 Правил). Очевидно, что законодатель под эффективностью способа достижения цели понимает не эффективность права как достижения этой цели или как затраты на ее достижение.
На наш взгляд, оценка регулирующего воздействия предназначена для предотвращения отрицательных эффектов правового воздействия: «она должна играть ключевую роль в том, чтобы не допустить появления в нашем законодательстве норм, негативно влияющих на интересы конкретных граждан, субъектов бизнеса» [49, с. 17]. И для такой оценки необходимо прежде всего целеполагание правового воздействия: «В законах недостаточно раскрывается целеполагание. Зачастую простая оценка регулирующего воздействия оказывается невозможной. Если какой-либо позитивный результат достигается, то не понятно: произошло это благодаря закону или вопреки ему. Такая ситуация обусловливает целесообразность введения жестких установок целеполагания и эффективности в методические основы законотворческого процесса» [61, с. 16]. Заметим, что здесь процессы целеполагания и эффективности права различаются.
Возможно, законодатель не видит смысла проводить оценку потенциальной эффективности правового акта, поскольку эффективность правового регулирования, согласно отечественной правовой традиции, можно определить только после начала действия акта.
В связи с этим встает вопрос о соотношении оценки эффективности правового регулирования и оценки фактического правового воздействия.
«При применении оценки фактического воздействия действующего нормативного акта происходит сбор предложений с обоснованием избыточности регулирования либо информации об издержках выполнения требований регулирования со стороны экспертов и предпринимателей. При этом важно отметить, что оценке подлежат не правовая форма регулирования общественных отношений, а сами экономические механизмы и прогноз социально-экономических последствий применения правовых норм» [11, с. 19]. В таком понимании оценка фактического воздействия правового акта близка к оценке его эффективности как соотношения результатов и затрат.
Новый для теории права термин «нормативно-правовое дерегулирование» также нуждается в оценке его соотносимости с эффективностью права и правового регулирования. Под нормативным дерегулированием следует понимать уменьшение обязательных требований, расширение возможностей договорного регулирования за счет сокращения «законного» регулирования, замены императивных норм диспозитивными. Является ли такое дерегулирование условием повышения эффективности права? Если под эффективностью права понимать соотношение результатов и затрат, то ответ на этот вопрос должен быть положительным. Вот как объясняются причины дерегулирования: «исполнение обязательных требований перестало достигать своей основной цели способствовать улучшению качества товаров, работ и услуг, повышению качества жизни и защите граждан. Напротив, исполнение требований приводило к неоправданному увеличению издержек и, как следствие, к удорожанию товаров, работ и услуг. В итоге государства, столкнувшиеся с данной проблемой, были вынуждены заняться исключением устаревших, дублирующих друг друга и явно обременительных нормативных положений» [50, с. 37]. Очевидно, что если затраты бизнеса на обеспечение качества товаров, работ, услуг (фактический результат) уменьшатся, то следовательно эффективность правового регулирования повысится (максимально желаемый результат при минимальных затратах). Как верно заметил Е.П. Губин, «дерегулирование представляет собой деятельность, направленную на совершенствование отношений, с использованием потенциала рыночной экономики, отмена тех или иных методов, инструментов регулирования рынка должна сопровождаться необходимыми расчетами возникающих последствий» [9, с. 37].
Разновидностью нормативного дерегулирования является «регуляторная гильотина», которая также относится к новым понятиям в теории права.
Целями и направлениями программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» являются систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований, борьба с дублированием правовых требований друг друга и их избыточностью, исключение неэффективных обязательных требований, внедрение правила принятия новых обязательных требований только после отмены двух устаревших (1 in 2 out) Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» (прил. к протоколу президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 дек. 2016 г. №12) (ред. от 30.05.2017).. Цели «регуляторной гильотины» связаны с признанием утратившими силу (или с отменой) устаревших, избыточных, неактуальных, противоречащих друг другу, коррупционно-емких правовых норм, многие из которых зачастую вызывают недоумение у их адресатов. «Регуляторную гильотину» часто употребляют в одном понятийном ряду с эффективностью права и правового воздействия [35, с. 2036], в том числе называя разновидностью оценки регулирующего воздействия [26, с. 16-19].
В активный юридический категориальный оборот это понятие ввел, будучи председателем Правительства РФ, Д.А. Медведев в начале 2019 г. на Гайдаровском экономическом форуме, объяснив, что «все те ранее действовавшие положения актов, которые содержат обязательные требования и которые не будут специальным образом одобрены или изменены, автоматически утрачивают силу», а этот механизм должен привести к экономическому рывку1. Данный механизм должен сопровождаться и надлежащей системой государственного контроля и надзора, чтобы уменьшение количества нормативных правовых актов не привело к потере защищаемого законом уровня безопасности потребителей.
Механизм «регуляторной гильотины» охватывает множество показателей, и ее основная идея «заключается в возможности быстрого пересмотра и отмены по итогам фильтрации значительного количества нормативных актов с целью выявления правил, противоречащих законодательству (или друг другу), а также экономически неэффективных, неработающих, нецелесообразных правил, в результате реализации которых не достигаются положительные результаты или реализация которых влечет существенные, необоснованные расходы, связанные с предотвращением значительных рисков» [1]. «Регуляторная гильотина» и эффективность права, как соотношение результатов и затрат, связаны следующим и достаточно понятным образом: «снижение затрат государственного бюджета и расходов бизнеса на выполнение избыточных нормативных предписаний автоматически приводит к улучшению экономических показателей привлечения инвестиций и увеличения прибыли у компаний» [11, с. 18].
На наш взгляд, в таком понимании «регуляторная гильотина» в большей степени тяготеет к понятию оптимизации правового регулирования и к некоторым другим характеристикам правового воздействия.
Именно в оптимизации правового регулирования видится задача проводимой «регуляторной гильотины» сохранить (или повысить) результативность правового регулирования при одновременном повышении его эффективности (снижение затрат на получение такого же результата): «цель реализации механизма “регуляторной гильотины”: формирование современной, адекватной требованиям времени и технологического развития, эффективной системы регулирования в соответствующей сфере общественных отношений, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня, в том числе путем выбора адекватных способов воздействия на риски и установления таких обязательных требований, которые в наибольшей степени влияют на предотвращение негативных последствий реализации этих рисков» Методика исполнения плана мероприятий («Дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины»..
Общий механизм «регуляторной гильотины» таков: «каждая норма или административная процедура проходит через простые фильтры, объединенного в форме контрольного листа с вопросами: “Законна ли она? Необходима ли она для общества? Благоприятна ли она для бизнеса? Необходимы ли и обоснованны ли платежи и нормы при реализации нормы?”» [10, с. 12] Как видим, «регуляторная гильотина» призвана ответить на вопросы о целесообразности, положительном эффекте, пользе, затратности правовых норм.
Таким образом, «регуляторная гильотина» связана в большей степени не с понятием эффективности права как соотношением затрат и результатов, а с поиском оптимальности правового регулирования, обеспечением баланса «польза-риск», целеполаганием, целесообразностью нормативно-правовых актов.
Заключение
Проблема в поиске единообразного определения эффективности права связана прежде всего с многообразием представлений о праве, с разными типами правопонимания.
В частности, эффективность права в кельзиновском позитивизме это соответствие поведения субъектов права той модели поведения, которое заложено в правовой норме; в советском позитивизме это соответствие фактического поведения субъектов права и социальной целью, поставленной перед нормой права; в крайнем легизме это обоснованность, целесообразность права и его способность отражать реальные общественные отношения; в деятельностном подходе к праву это эффективность правоприменения; в либертарной теории права это обеспечение максимально возможной в обществе свободы личности при минимальном ее ограничении; при правовом плюрализме эффективность права это многомерное и многоуровневое понятие, требующее выделения политической, экономической, социальной, духовной, воспитательной, психологической и прочей эффективности.