Эффективность права и типы правопонимания
Кельзеновская позитивистская теория права, как верно отметила Н.В. Варламова, обосновывала эффективность права исключительно действенностью правовых норм: «В данном случае цель правового регулирования заключается в обеспечении определенного (желательного для государства) поведения людей и соотносится с реальным их поведением (результат) и государственно-властными ресурсами (мерами государственного принуждения), которые оказались необходимыми для приведения поведения людей в соответствие с предписаниями правовых норм» [5, с. 214]. Здесь эффективность рассматривается в достаточно простой и понятной форме: как соответствие поведения субъектов права той модели поведения, которое запрограммировало государство в правовой норме: чем больше актов правомерного поведения, требуемого правовой нормой, и меньше использованных санкций, тем эффективнее право.
Наиболее масштабные исследования эффективности права и правовых норм в нашей стране были проведены в советский период. Но несмотря на то, что в целом концепция правовой эффективности также основывалась на юридическом позитивизме, это был не кельзеновский «западный» позитивизм, а социалистический позитивизм, исходивший из марксистко-ленинского подхода о том, что «право это возведенная в закон воля господствующего класса». Именно поэтому «эффективность правовой нормы есть не просто результат, эффект ее действия, а соотношение между этим результатом и социальной целью, положенной в основу правового предписания» [19; 38, с. 24; 55]. При этом западная теория эффективности советскими правоведами критиковалась. В связи с этим утверждалось, что обеспечение желаемого для государства поведения не является главной целью правового регулирования, «это лишь средство для достижения более глубоких социальных целей, имеющих классово-партийный, общественно значимый смысл» [38, с. 18]. При таком подходе норма может считаться эффективной, если в результате ее действия достигнута социальная цель ее введения, если не достигнута норма квалифицируется как неэффективная.
Если при классическом юридическом позитивизме мы сравниваем фактическое поведение адресата правового предписания и закрепленный в норме права образец поведения, то в советском правоведении предлагалось при оценке эффективности соотносить не только поведение и содержание нормы права, но еще и найти цель, которую преследовал законодатель введением данной нормы, и сравнить с ней результат. При этом и советские ученыеправоведы отмечали, что поиск и уяснение такой цели задача крайне сложная. Сомнений не было только по поводу конечной цели правового регулирования «построения коммунизма», однако исследователи прямо писали, что использовать ее для оценки эффективности конкретных правовых норм вряд ли возможно [38, с. 83], но иные виды целей правового регулирования выделялись в большом и разнообразном количестве (ближайшие, отдаленные, непосредственные, частные и т.п.). Другая сложность, которую не отрицали и советские ученые-юристы, заключалась в том, что и процесс выявления целей правового регулирования является постоянным, при изучении проблем правовых целей будут обнаруживаться и иные цели. Очевидно, что с еще не обнаруженными наукой целями правового воздействия невозможно было соотносить действие правовых норм (результат) и делать какие-либо выводы об их эффективности или неэффективности.
Кроме того, при таком подходе из понятия эффективности исключался ее положительный, полезный эффект воздействия. Предлагалось рассматривать эффективность как понятие, включающее и нулевую эффективность, и отрицательную эффективность («когда действие нормы лишь отдаляет нас от достижения намеченной цели» либо когда цель «противоречит требованиям жизни») [38]. Другими словами, если бы было установлено, что цель правовой нормы сформулирована неправильно и в результате действия правовой нормы она была достигнута, то мы должны были сделать вывод, что такая норма эффективна, но «со знаком минус» [38] (отрицательная эффективность). В этом смысле эффективность права в большей степени совпадает с философским пониманием эффективности как достижения причиной какого-либо эффекта, который может быть очень низким, нулевым и вообще отрицательным.
Также следует заметить, что эффективность права при таком подходе основывалась на принципе «мы за ценой не постоим», экономика действия правовой нормы выносилась за скобки эффективности и соотношение производилось не между затратами и результатом, а между целью и результатом.
При динамическом, деятельностном подходе к праву эффективность права связывают с эффективностью его действия и правоприменения. Так, К.В. Шундиков писал, что «процесс трансформации целей правового в конкретные результаты завершается на этапе реализации юридических предписаний, в ходе активной, целенаправленной деятельности субъектов правоотношений. Поэтому для повышения общей эффективности права требуется четкая организация процесса воплощения юридических моделей в жизнь, оптимизация правореализационного механизма» [59, с. 30]. С.Э. Либанова замечает, что «проблема эффективности права приобретает особое значение, определяя уровень продуктивности правовых норм ... в правореализующем процессе» [33, с. 71]. Отмечается также, что «эффективность права в целом определяется тем, насколько оно способно удерживать регулируемые общественные отношения в рамках своих норм» [3, с. 134; 36].
Безусловно, эффективность правовых норм мы можем оценить только в процессе их действия. Даже если, например, обязывающая правовая норма не имеет санкции, и мы можем видеть этот ее юридико-технический недостаток на этапе ее принятия законодателем и формального вступления в силу и действие, то мы констатируем ее дефективность, но не эффективность (или неэффективность), так как оценка последней возможна в процессе реализации права. Именно поэтому «эффективность правоприменительной деятельности во многом является “индикатором” эффективности норм права, средством ее выражения» [24, с. 43], но не ее синонимом.
При либертарном типе правопонимания понимание права базируется на естественно-правовой концепции и представляет собой меру свободы личности [37, с. 28-30], а не «волю господствующего класса». Если в социалистическом позитивизме цель права, с которой сравнивался результат правового воздействия, должна была «отражать требования социально-экономических и политических закономерностей социализма», то в либертарной теории права цель права заключается в обеспечении максимально возможной в обществе свободы личности. Очевидно, что такой парадигмальный сдвиг в правопонимании потребовал и соответствующего изменения концепции правовой эффективности.
В.В. Лапаева обращает внимание на то, что при оценке эффективности правового регулирования необходимо учитывать достижение им прежде всего правовых целей, а именно обеспечения и защиты прав и свобод человека [32, с. 38]. Сторонником этого подхода является и Н.В. Варламова, которая пишет: «Если целью правового регулирования признается обеспечение свободы в социальной жизни, то ресурсом, за счет которого она может быть достигнута, является ограничение свободы, а результат образует гарантируемая мера свободы... Эффективным правовое регулирование может быть признано, если оно обеспечивает максимальные гарантии прав и свобод при минимальном их ограничении» [5, с. 217]. По мнению этого автора, правовое регулирование эффективно, если обеспечиваются «максимальные гарантии максимальной меры свободы», а это достижимо, если ограничение свобод человека преследовало какую-либо легитимную цель, являлось необходимым в демократическом обществе и было соразмерно преследуемой цели [5, с. 220-221]. Нарушение этих условий-требований эффективности будет свидетельствовать не только о неэффективности правового регулирования, но и об утрате нормативным регулированием правового качества.
Этот подход не является исключительно отечественной правовой традицией. Так, Р.Д. Кутер полагает, что при оценке эффективности права юриспруденция дает информацию о нормативных ресурсах, а экономика показывает, как максимизировать их ценность; при этом главной юридической ценностью должна быть свобода, поэтому цель справедливого общества и права состоит в максимальном увеличении объема базовой свободы, которой все пользуются в равной степени [66].
В современных исследованиях предлагается и более широкий подход к пониманию эффективности права. Так, С.А. Жинкин считает, что изучение эффективности права и законодательства должно базироваться на методологическом плюрализме и многообразии типов правопонимания. Он исходит из того, что право понятие многомерное, многоаспектное и разные уровни, аспекты и грани права требуют разных подходов к оценке эффективности [13]. Высказано также мнение о том, что «в теоретико-методологическом плане “плюралистический” подход к проблеме эффективности права связан с широким философско-антропологическим подходом, согласно которому эффективность права представляет собой нахождение и осуществление правом осмысленного, безопасного, психологически комфортного как для отдельного человека, так и для общества в целом способа существования личности» [39, с. 9].
Действительно, правовое воздействие создает результат в различных сферах: политической, экономической, психологической, социальной, духовно-культурной и др. Безусловно, формы, показатели и методики измерения эффективности права в этих областях будут различны.
Так, в качестве показателей психологической эффективности права выделяют: «созидательность социальных процессов, гуманизм общества, снижение уровня неконструктивной конфликтности, соблюдение и реализация общечеловеческих принципов существования, предоставление возможностей для самореализации личности в данном обществе в соответствующем культурно-историческом контексте» [14, с. 31]. В связи с этим правовая норма может быть эффективной в каком-либо аспекте и неэффективной в другом. Например, нормативно-правовое повышение пенсионного возраста в России с политико-экономических позиций считается эффективным, а в социально-психологической сфере вызвало крайнюю негативную реакцию и вряд ли могло быть признано эффективным, особенно в части таких показателей, как обеспечение гуманизма и снижение конфликтности в обществе. Или другой пример: «норма права, приносящая значительный экономический эффект для развития бизнеса (например, существенно снижающая налоги), может дать обществу в целом обратный эффект (например, дефицит бюджета и сокращение социальных программ)» [60, с. 180].
Сложность с плюрализмом правопонимания при изучении эффективности права заключается в выборе того аспекта правового регулирования, который следует считать в каждом конкретном случае приоритетным, чтобы ответить на конкретный вопрос: эффективна ли, например, правовая норма о повышении пенсионного возраста в нашей стране или нет? Другими словами, есть ли единый синтетический показатель эффективности правового регулирования?
С.А. Жинкин полагает, что «психологическое признание норм права является важнейшим фактором их эффективности. Никакое формальное качество норм, их обеспеченность материальными и организационными ресурсами не сделают нормы объективного права эффективными, если они не соответствуют основополагающим психическим установкам, правовым идеалам и ожиданиям людей» [12, с. 75]. Н.В. Варламова, напротив, считает, что «понимание права как меры свободы вообще снимает указанные проблемы. Мера свободы как раз и выступает таким синтетическим показателем, через который выражаются и цели, и результаты правового регулирования, и ресурсы, за счет которых они достигаются» [5, с. 218].
Методологический плюрализм в изучении эффективности права также связывают с выполнением правом различных функций и, как следствие, различных производимых при этом эффектов. Так, в специальной отраслевой литературе обосновывается, что административные санкции выполняют частно-предупредительные, обще-предупредительные и воспитательные функции, при реализации которых получаются три самостоятельных результата. При этом, например, эффективность частно-превентивного воздействия определяется через показатели рецидива, совершения проступков в период и после отбывания наказания, а у других функциональных эффектов правового воздействия иные показатели эффективности и оценки [48, с. 270]. С.А. Жинкин предлагал выделять в соответствии с функциями права регулятивную, охранительную, воспитательную и ценностную эффективность права [16, с. 20].
Таким образом, плюралистический подход к изучению эффективности права показывает необходимость самостоятельного исследования различных политических, юридических, экономических, социальных, психологических, духовно-культурных слоев правовой эффективности. Поскольку понимание эффективности права как «соразмерности экономических затрат и правового результата», как «соотношения социальной цели и правового результата» и как «способности обеспечивать позитивную, гуманную, нравственную, интеллектуальную и физическую самореализацию индивидов и их объединений» [12, с. 75] это понимание трех совершенно разных явлений.
В связи с этим был поставлен вопрос о различных аспектах (уровнях, видах, слоях) эффективности права. В юридической науке обращалось внимание на необходимость дифференциации юридической (специально-юридической) и социальной эффективности, которая в каком-то смысле «примирила» советский и западный позитивистский подходы к эффективности права. Соответствие желаемого результата и фактического результата действия правовой нормы, соблюдение и использование правил поведения, закрепленных в правовой норме, называлось юридической эффективностью, а соответствие фактического поведение адресатов правовой нормы социальной цели, преследуемой законодателем, социальной эффективностью [62, с. 48-49].
В научной литературе приводится наглядный пример, иллюстрирующий соотношение этих двух подходов к оценке эффективности правового воздействия: «промышленное предприятие без соответствующего разрешения сбросило отходы производства в реку. В результате был причинен ущерб окружающей среде (ухудшилось качество воды), государству (пришлось проводить спасательные мероприятия), имуществу (на водопое отравился скот) и здоровью граждан, купавшихся в реке. Безусловно, существуют нормы права, запрещающие такое поведение, но каковы последствия их применения, какова их эффективность?