Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

§ 2.2. Проблемы оптимизации процесса правотворчества...

сравнительного правоведения при Правительстве РФ, указаны типичные ошибки проектов и даны конкретные практические рекомендации по их устранению. Такое пособие может стать практикоориентированным дополнением к уже имеющимся научным исследованиям более фундаментального и доктринального характера1.

По-прежнему одной из значимых проблем современной правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти считается задержка сроков принятия подзаконных нормативных правовых актов, необходимость которых прямо предусмотрена федеральными конституционными или федеральными законами. В результате возникают пробелы правового регулирования, нормы законов остаются нереализованными, что негативно сказывается на эффективности законодательства в целом. Такая ситуация может приводить к нарушению прав граждан, которые формально законом предоставлены, но фактически не могут быть реализованы в связи с тем, что федеральными органами исполнительной власти не разработан порядок их реализации.

Например, Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 102-ФЗ были внесены изменения в ч. 2 ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре (утверждены Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612-I). Этими изменениями право на бесплатное посещение музеев один раз в месяц было предоставлено не только лицам, не достигшим 18 лет, но и лицам, обучающимся по основным профессиональным образовательным программам. При этом было установлено, что Порядок бесплатного посещения музеев определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Однако Минкультуры России, которое являлось таким уполномоченным органом, только через полтора года приняло необходимый подзаконный нормативный правовой акт — приказ от 17 декабря 2015 г. № 3119 «Об утверждении Порядка бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими восемнадцати лет, а также обучающимися по основным профессиональным образовательным программам». Более того, Минкультуры России установило, что этот приказ вступает в силу только с даты вступления в силу постановления Правительства РФ о при-

1См., например: Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006; Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко; Доктринальные основы юридической техники / отв. ред. Н.А. Власенко; Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко; Власенко Н.А., Абрамова А.И., Чернобель Г.Т. и др. Указ. соч.

41

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

знании утратившим силу постановления Правительства РФ от 12 ноября 1999 г. № 1242 «О порядке бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими восемнадцати лет». Указанное постановление было признано утратившим силу только 16 июля 2016 г. В результате предоставленное студентам право бесплатного посещения музеев в течение более чем двух лет не могло быть реализовано ими по причине затягивания процесса подзаконного нормотворчества.

Для того чтобы предотвратить в будущем возникновение подобных ситуаций, представляется целесообразным нормативно установить предельные сроки подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов подзаконных нормативных правовых актов, направленных на реализацию норм федеральных конституционных и федеральных законов путем внесения изменений в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009). При этом в отношении наиболее объемных и сложных подзаконных нормативных правовых актов по решению Правительства РФ может быть установлен более длительный срок. Однако этот вопрос требует дополнительного обсуждения с заинтересованными участниками правотворческого процесса.

Предпочтительной следует считать ситуацию, когда подзаконные нормативные правовые акты, которыми устанавливается порядок реализации тех или иных норм закона, вводятся в действие одновременно с началом действия этого закона. Обеспечить действие принятого закона могут лишь акты, вводимые в действие одновременно с самим законом; в крайнем случае закон должен вводиться в

действие при наличии уже подготовленных проектов правовых актов, обеспечивающих его исполнимость1.

§2.3. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

ВОБЕСПЕЧЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Для обеспечения эффективности правотворчества важное значе-

ние имеет использование инструментов стратегического планирования, в частности, нашедших отражение в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Закон о стратегическом планирова-

1См.: Организация законопроектной работы в федеральных органах исполнительной власти. С. 60.

42

§ 2.3. Стратегическое планирование в обеспечении эффективности...

нии). Деятельность участников стратегического планирования позволяет реагировать на современные и, что немаловажно, будущие вызовы, основываясь на анализе текущей обстановки, прогнозировании ее изменения, определяя цели и наиболее эффективные средства их достижения. Последними нередко являются норматив- но-правовые средства, что неизбежно влияет на динамику российского законодательства, так или иначе программируя направления его развития в зависимости от состояния ситуации в обществе.

Вусловиях постоянных изменений и разновекторности развития законодательства особую ценность приобретает целеустремленность стратегии правотворчества в соответствии с потребностями решения долгосрочных задач в различных сферах. Развитие законодательства только в свете правильно избранных устойчивых целей и целевых установок способствует наиболее полноценному раскрытию его регулятивного потенциала1.

Должные общественные отношения находят отражение в юридической форме (например, в предмете правового регулирования нормативного правового акта), а проектируемые общественные отношения — в правовых моделях, к которым можно отнести, в частности, документы стратегического планирования2.

ВЗаконе о стратегическом планировании выделяются различные виды документов стратегического характера на федеральном уровне, уровне субъектов РФ, муниципальном уровне в зависимости от деятельности прогнозирования, целеполагания, планирования и программирования. Речь идет о строго определенных видах стратегий, прогнозов, программ и планов, разрабатываемых в сфере социально-экономического, научно-технологического, пространственного развития, национальной безопасности, а также в бюджетной сфере.

Врезультате изучения законодательства о стратегическом планировании были выявлены его недостатки, оказывающие негативное влияние на эффективность правотворчества и правового регулирования. Во-первых, отсутствует легальное общее определение документов стратегического планирования, безотносительно к ка- кой-либо сфере жизнедеятельности. За рамками правового регулирования остаются концепции.

1 Подробнее см.: Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 19—38.

2См.: Правовые модели и реальность / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Рафалюк, Н.И. Хлуденева. М., 2014. С. 12, 13.

43

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

Во-вторых, существует неопределенность в отношении юридической природы этих документов. Т.Я. Хабриева сравнивает эти документы с международными актами «мягкого» права, признавая, что они «оказывают влияние на политические институты», и отмечая, что «их нельзя отнести к юридически обязательным источникам права»1. Справедливо утверждение Н.А. Власенко о неприемлемости оценки правовой природы таких документов «исходя из формы акта, которым они принимаются (утверждаются)»2. Следует признать, что зачастую во многих программно-стратегических актах «теряется» правовой элемент и отсутствуют правовые средства реализации намеченных целей и задач.

В-третьих, механизм ответственности за нарушение положений документов стратегического планирования не урегулирован на должном уровне. В то же время вопрос об ответственности связан с определением нормативности или, наоборот, ненормативности этих документов.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что документы стратегического планирования проецируют разработку нормативных правовых актов, нередко предопределяют правотворческую политику страны, а повышение эффективности правотворчества связано с имеющимися проблемами необеспеченности проводимых реформ должной нормативно-правовой регуляцией, когда правотворческая деятельность нередко идет вне русла социально-экономического развития или выступает подчас в виде лишь оформительской, регламентирующей то, что предрешено в документах стратегического планирования3.

Взаимосвязь и взаимообусловленность стратегического планирования в сферах социально-экономического, научно-технологи- ческого, пространственного развития, национальной безопасности, а также в бюджетной сфере и правотворчества, осуществляемого на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, диктует необходимость достижения определенности в рассмотренных вопросах. Представляется, что эти проблемы могут найти разрешение либо при внесении изменений в Закон о стратегическом планировании, определяющих юридическую природу, характер и статус документов стратегического планирования, либо при принятии проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в

1Хабриева Т.Я. Стратегия социально-экономического развития России и модер-

низация законодательства. С. 22.

2Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал рос-

сийского права. 2013. № 8. С. 49.

3См.: Залоило М.В. Проблемы обеспечения качества закона // Журнал российского права. 2017. № 1. С. 154, 155.

44

§ 2.3. Стратегическое планирование в обеспечении эффективности...

Российской Федерации» путем однозначного закрепления в нем нормативного или, наоборот, ненормативного характера документов стратегического планирования, их иерархии и соотношения, базовых требований к их разработке, четкого механизма контроля за их исполнением и ответственности за их реализацию, что позволит обеспечить соразмерность развития правового регулирования с уровнем социально-экономического развития страны1.

Определенные шаги в этом направлении сделаны в инициативном проекте федерального закона Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»2 (далее — законопроект ИЗиСП о нормативных правовых актах), ст. 10 которого посвящена программным правовым документам. В ней, в частности, закреплено, что программный правовой документ не является нормативным в отличие от акта, которым он утвержден; использование программных правовых документов требует принятия законов и подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию этих документов.

Одним из пробелов правового регулирования Закона о стратегическом планировании является отсутствие в нем таких документов стратегического планирования в области правового развития страны, как стратегии правотворчества, юридические прогнозы и планы законопроектной деятельности.

Согласимся с В.М. Барановым, который полагает существенным недостатком отсутствие в ст. 11 Закона о стратегическом планировании Стратегии законотворчества среди актов, разрабатываемых на федеральном уровне. Нет упоминания о подобного рода документах стратегического планирования и применительно к региональному и муниципальному уровню3. По мнению ученого, Стратегия законотворчества, которую следует включить в число документов стратегического планирования, должна иметь нормативный характер, это должен быть единый документ, на основе которого целесообразно формирование отраслевых документов стратегического планирования (по отраслям законодательства). Субъектом ее формирования должно быть Федеральное Собрание, утверждать Стратегию, по мнению В.М. Баранова, надлежит Президенту РФ. Средством повышения эффективности Стратегии должна стать «адекватная и ре-

1Залоило М.В. Проблемы обеспечения качества закона. С. 155.

2См.: Нормативные правовые акты (инициативный проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»). М., 2018.

3См.: Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие, технико-юридическое оформление, эффективность реализации // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 34.

45