Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

ально работающая система юридической ответственности за качество принятых правотворческих актов»1. Кроме того, по нашему мнению, стратегии правотворчества (законотворчества) должны разрабатываться и на региональном уровне, а на основе общих стратегий правотворчества субъектов РФ могут разрабатываться отраслевые стратегии регионального правотворчества.

По мнению О.А. Гаврилова, эффективная стратегия правотворчества («система взаимосвязанных и взаимозависимых мер, направлений развития правовых институтов и отраслей, планов, прогнозов, сосредоточенных на гармоничный и планомерный процесс законотворчества на базе учета всех политических и экономических факторов») должна опираться на «получение и использование прежде всего долгосрочных юридических и социальных прогнозов»2.

Однако в настоящее время в стране отсутствует четкая увязка юридического прогнозирования с основными направлениями стратегического планирования осуществления государственной социаль- но-экономической политики. Вместе с тем учет прогнозов в правотворчестве задает его высокий стандарт, позволяющий определить уровень и оценить эффективность правотворческой деятельности в соответствии с наличествующими потребностями социально-эко- номического развития.

Важность и необходимость юридического прогнозирования объясняется все более активной правотворческой деятельностью государственных органов власти, эффективность которой в значительной степени определяется итогами прогнозирования, основанного на анализе и мониторинге процессов правотворчества и правоприменения и ориентированного на определение круга общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании в будущем3.

Важность прогнозирования была осознана в российской правовой действительности еще в начале 1990-х гг.: тогда первые регламенты Государственной Думы обязывали субъектов законодательной инициативы представлять в одном пакете с проектом федерального закона прогноз его эффективности. Однако указанное положение регламентов так и не было исполнено надлежащим образом4.

1Баранов В.М. Стратегия законотворчества современной России: понятие, тех-

нико-юридическое оформление, эффективность реализации. С. 34, 40, 41.

2Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М.,

1993. С. 27.

3См. об этом: Власенко Н.А., Залоило М.В. Состояние законодательства, уровень законодательной культуры и стандартизация законотворчества // Юридическая

техника. 2016. № 10. С. 86.

4См.: Социология права / под ред. В.М. Сырых. 3-е изд. М., 2004.

46

§ 2.3. Стратегическое планирование в обеспечении эффективности...

Законы о нормативных правовых актах ряда субъектов РФ1 предусматривают необходимость проведения прогнозных разработок при проектировании нормативного правового акта. Обобщая соответствующие нормы законов ряда субъектов РФ о нормативных правовых актах, можно сделать вывод, что основными задачами прогнозирования в правотворчестве являются: определение тенденций, путей и форм дальнейшего развития законодательства субъекта РФ; выявление общественных потребностей и сфер общественных отношений, требующих правового регулирования нормативными правовыми актами субъекта РФ; поиск наиболее эффективных и перспективных форм и методов правового регулирования; определение наиболее целесообразной очередности подготовки проектов нормативных правовых актов субъекта РФ.

Объектами прогнозирования в правотворческой деятельности в законах о нормативных правовых актах субъектов РФ называются: общие закономерности развития системы федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, тенденции развития отдельных отраслей законодательства, правовых институтов; тенденции и перспективы действия отдельных нормативных правовых актов субъекта РФ и отдельных правовых норм (см., например, ст. 14 Закона Республики Алтай от 5 марта 2008 г. № 18-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Алтай»). Прогнозирование правотворческой деятельности осуществляется с привлечением научных организаций, ученых и специалистов (см., например, ст. 13 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия»).

Нормы о юридическом прогнозировании содержит и законопроект ИЗиСП о нормативных правовых актах (ст. 25). В юридической литературе высказываются предложения о внесении каждого значимого законопроекта в законодательный орган с приложением материалов прогнозирования, поскольку «в отличие от пояснительных записок, прилагаемых к законопроектам и отражающих

1Законы субъектов РФ в этой сфере имеют различные наименования: «О нормативных правовых актах», «О нормативных и иных правовых актах», «О правотворчестве и нормативных правовых актах», «О нормативных правовых актах органов государственной власти», «О правовых актах органов государственной власти», «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти и их структурными подразделениями», «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти». Для целей настоящего исследования условимся именовать эти многочисленные законодательные акты, имеющие в целом схожие предмет и цели правового регулирования, законами о нормативных правовых актах.

47

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

безальтернативную точку зрения их авторов, прогноз содержит анализ различных вариантов законодательного решения проблемы и обосновывает вероятную эффективность каждого варианта»1. Однако необходимость прогностических оценок правотворческих решений на федеральном уровне до сих пор не урегулирована.

В соответствии с Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и Регламентом Правительства РФ законопроектная деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с планом законопроектной деятельности, который утверждается на очередной год, т.е. речь идет о текущем плане. Вместе с тем следует иметь в виду, что именно перспективному (на длительный срок) планированию отводится «ведущая роль в системе планирования законодательной деятельности. …Перспективное планирование отражает долгосрочные цели, проецирует реализацию основных правовых задач и сосредоточено на стратегическом правовом результате. …По существу оно задает параметры развития законодательства, которые находят отражение в планах текущей законодательной деятельности»2.

Современная практика планирования законопроектных работ, которое сводится лишь к установлению перечня и сроков подготовки законопроектов, приводит к тому, что, по выражению Ю.А. Тихомирова, «законы нередко служат запоздалым оформлением принятых решений, а не мощным средством опережающего воздействия на общественные процессы»3.

Разработка планов законопроектных работ законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта РФ предусмотрена п. 6 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Планирование правотворческой деятельности субъектов РФ предусматривается законами о нормативных правовых актах соответствующих субъектов РФ, где, как правило, закрепляются положения о текущем (на срок до одного года) и перспективном (на срок

1Радченко В.И., Иванюк О.А., Плюгина И.В. и др. Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 4, 5.

2Абрамова А.И. Актуальные проблемы планирования законодательной деятель-

ности // Журнал российского права. 2012. № 3. С. 42—43.

3Тихомиров Ю.А. Методология анализа и оценки рисков в законодательной деятельности // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 49.

48

§ 2.3. Стратегическое планирование в обеспечении эффективности...

до двух — пяти лет) планировании. При этом в перспективных планах правотворческой деятельности определяются направления развития правового регулирования, намечаются мероприятия по кодификации и иным формам систематизации нормативных правовых актов (см., например, ст. 23 Закона Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. № 92 «О нормативных и иных правовых актах»). Более того, Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» предусматривает составление краткосрочных (на один год), среднесрочных (на два — три года) и долгосрочных (на пять — семь лет) планов подготовки проектов нормативных правовых актов края.

Осуществляется увязка планов правотворческой деятельности субъектов РФ с программно-стратегическими актами субъектов РФ (концепциями, программами социально-экономического развития региона) (см., например, ст. 14 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 г. № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл»). На необходимость «обеспечения скоординированности планирования законодательной деятельности с планированием экономического и социального развития страны» обращает внимание А.И. Абрамова: «Практическая реализация таких мер предполагает системное отражение в плане законопроектных работ перемен социально-экономического, идеологического, психологического характера, требующих введения новых правил законодательного регулирования. …Необходимой признается синхронизация плана законодательной деятельности с документами программно-целевого назначения по срокам»1.

Законодательство не может развиваться без четкой и обоснованной стратегической основы, «стратегическое планирование правотворческой деятельности выступает неотъемлемым элементом системы государственного стратегического планирования в России, придает правотворческой деятельности необходимую целенаправленность и предметность, обозначает для правотворческих органов ориентиры, закрепляет желаемые результаты, делает обозримым правовое развитие в течение определенного периода, обеспечивает стройность и внутреннюю согласованность непосредственно системы права»2. Тем не менее надлежит констатировать, что на федеральном уровне отсутствует нормативно закрепленное требова-

1Абрамова А.И. Указ. соч. С. 48.

2Никчемная Е.А. Право как средство государственного стратегического планирования: дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 142—161.

49

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

ние о среднесрочном и долгосрочном планировании законопроектных работ всех субъектов права законодательной инициативы, а также требование о текущем планировании законопроектных работ всех субъектов права законодательной инициативы, за исключением Правительства РФ. Хотя, например, в Государственную Думу текущего (седьмого) созыва по состоянию на 5 марта 2018 г. были внесены (перешли из предыдущих созывов): Президентом РФ — 87, Советом Федерации — 2, членами Совета Федерации — 451, депутатами Государственной Думы — 1991, Правительством РФ — 716, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ — 815, Верховным Судом РФ — 21 законопроект1, т.е. иными, помимо Правительства РФ, субъектами права законодательной инициативы было внесено почти в пять раз больше законопроектов по сравнению с числом «правительственных» законопроектов.

Планирование правотворческой деятельности предусмотрено законопроектом ИЗиСП о нормативных правовых актах.

Очевидно, что включения соответствующих норм (о стратегии правотворчества (законотворчества), юридических прогнозах разработки вариантов правового регулирования тех или иных общественных отношений, текущих, среднесрочных и долгосрочных планах законопроектных работ всех субъектов права законодательной инициативы) в федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», необходимость принятия которого давно назрела, недостаточно. Помимо этого, требуется закрепление в Законе о стратегическом планировании в числе документов стратегического планирования стратегии правотворчества (законотворчества) (федерального и регионального уровня), планов законопроектных работ, юридических прогнозов, определение требований, предъявляемых к их разработке, основных положений названных документов, сроков и порядка их принятия, субъектов, ответственных за их реализацию.

Стратегическое планирование, использование научного потенциала в правотворческой деятельности, обеспечивая высокое качество закона и подзаконных нормативных правовых актов, позволит избежать юридических коллизий и самой острой их формы — юридических конфликтов2.

1См.: Информация по субъектам права законодательной инициативы о прохождении законопроектов и законов в Государственной Думе текущего созыва

[Электронный ресурс]. URL: http://sozd.parlament.gov.ru/oz_info_spzi/spzi_list.

2См.: Юридический конфликт / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2017. С. 151.

50