Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

емой субъектом правотворчества цели, но и побочные, непосредственно связанные с ними обстоятельства: позитивные или негативные1.

Более широкая трактовка понятия эффективности с указанием на полезность, экономичность, оптимальность действия норм права предложена А.С. Пашковым и Л.С. Явичем, отмечающими, что социальная эффективность нормы права предполагает достижение объективно необходимого и социально полезного результата для строительства коммунизма2. Анализ оценки эффективности норм права осуществлялся ими во взаимосвязи с задачами правового регулирования, поэтому в определение понятия эффективности вошло указание на достижение нормой права объективно необходимого, положительного для развития общества результата.

Схожая концепция изложена Д.М. Чечотом, определяющим эффективность правового регулирования как его действенность, результативность, т.е. способность оказывать влияние на общественные отношения в полезном для общества направлении3.

Как уже было сказано, в содержание понятия эффективности в праве (эффективности норм права, эффективности права) предлагалось включать не достижение поставленных целей как таковое, но достижение их с минимальными затратами материальных средств, человеческой энергии и времени (Ф.Т. Кузнецов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, М.И. Пискотин, П.Е. Подымов, Н.Г. Салищева, И.В. Шмаров). Здесь эффективность в праве связывалась с оптимальностью правореализации в смысле максимального достижения преследуемых целей при наименьшей затрате сил и средств.

В аксиологическом направлении теории права значительное внимание уделяется тесной связи эффективности с социальной ценностью права. Эффективность нормы права определяется как удовлетворение последней лежащей в ее основе и отраженной в ее цели социальной потребности, обусловившей издание нормы, в соответствии с общими задачами права. В качестве необходимого условия рассматривается социальная обусловленность нормы права, выражающаяся в сочетании трех элементов:

1) существования определенной социальной проблемы;

1 См.: Шаргородский М.Д. Система наказаний и их эффективность // Советское государство и право. 1968. № 11. С. 54.

2См.: Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970. № 3. С. 40—47.

3См.: Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 8. С. 3.

36

§2.1. Понятие эффективности правотворчества и проблема ее оценки

2)объективной возможности ее решения средствами правового регулирования;

3)отсутствия нежелательных последствий реализации нормы права, которые свидетельствовали бы о ее нецелесообразности.

В литературе постсоветского периода отмечается некое забвение темы эффективности в праве, что связывается авторами, например,

стем, что «на Западе тема в теоретическом плане могла быть в основном исчерпанной и перейти в плоскость практической социологии, а в России, не будучи исчерпанной, — в плоскость политики»1.

Вместе с тем в последние годы наблюдается возрождение интереса к рассматриваемой теме. Кроме того, ведутся исследования качества закона. В монографии, посвященной теоретическим и практическим аспектам эффективности законодательства, Ю.А. Тихомиров предлагает собственное определение эффективности права, под которой понимает «правовое состояние общества, достигнутое в результате реализации публично-частных интересов и социальных целей». По его мнению, оценка эффективности должна осуществляться на основе анализа действия законов в их системной взаимосвязи для решения стратегических задач государств. Эффективность отрасли и правового института, отдельного нормативного правового акта и нормы права оцениваются автором с учетом достижения целей первого и второго уровней и показателей позитивного действия нормативного правового акта2.

Оценка эффективности нормы права требует определения роли этой нормы права среди иных факторов, оказывающих влияние на результат правового регулирования соответствующих общественных отношений, достижение или недостижение поставленных целей. Иными словами, требуется установить, в какой степени полученный результат связан именно с реализацией данной нормы права, а не с действием иных положительных или отрицательных факторов.

В науке были предложены разные варианты определения степени влияния нормы права на результат правового регулирования общественных отношений:

— специальное изучение влияния норм права, а также содействующих и противодействующих им факторов на соответствующие общественные отношения и синтез полученных в результате исследования данных3;

3См.: Кнапп В. О возможности использования кибернетических методов в праве. М., 1965. С.116.

37

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

—конкретизация целей норм права, выявление особым образом связанных с ними результатов, определение их удельного веса и роли в совокупном результате1;

—правовой эксперимент, состоящий в полном отказе от правового регулирования определенных общественных отношений и использовании других регуляторов2;

—разработка точных количественных показателей, характеризующих меру воздействия нормы права;

—метод экспертных оценок3,

—экспериментальный анализ4,

—корреляционный анализ5 и др.

В литературе предлагается оценка эффективности в праве по юридическим индикаторам (позитивным и негативным показателям реализации нормативных правовых актов), а также по индикаторам фактической деятельности6.

Оценивая и прогнозируя эффективность того или иного законодательного акта, необходимо принимать во внимание не только правовые, но и историко-культурные, этнополитические, конфессиональные и иные особенности развития отдельной страны, бытования каждого этноса (групп этносов). Неполный и (или) неточный учет базовых закономерностей общественно-экономического развития приводит не просто к снижению эффективности законодательства7, а к потере нормативными правовыми актами роли ведущего регулятора общественных отношений.

Эффективность правотворчества может оцениваться с позиций целевого, процедурного, экономического и социального подходов. Целевой подход предполагает анализ соотношения между целями правотворчества и реально полученными результатами (издание

1См.: Анашкин Г.З., Петрухин И.Л. Эффективность правосудия: и судебные

ошибки // Советское государство и право. 1968. № 8. С. 59.

2См.: Смирнов О.В. Эффективность правового регулирования организации труда на предприятии. М., 1968. С. 38.

3См.: Леванский В.А. Моделирование в социально-правовых исследованиях. М.,

1986.

4См.: Лапаева В.В. Конкретно-социологические исследования в праве. М., 1987.

С. 57.

5См.: Павлодский Е.А. Определение эффективности правовых норм с помощью корреляционного анализа // Эффективность закона (методология и конкретные

исследования). М., 1997.

6См.: Тихомиров Ю.А. Рекомендации по проведению мониторинга действия за-

кона // Законодательство и экономика. 2008. № 6. С. 6, 8.

7См.: Коцоев А.Г. К вопросу методологии исследования экономической эффективности права // Экономическая эффективность права: материалы круглого стола V Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 26—28 мая 2010 г.) / отв. ред. Н.Г. Доронина. М., 2011. С. 44—52.

38

§ 2.2. Проблемы оптимизации процесса правотворчества...

нормативного правового акта). Процедурный подход ориентируется на изучение эффективности правотворческих процедур, их оптимального количества и минимальных издержек, связанных с ними. В аспекте экономического подхода эффективность правотворчества подразумевает его экономичность, рациональное использование средств на правотворческий процесс на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. С позиций социального подхода эффективность правотворчества рассматривается исходя из анализа реальных социальных изменений, обусловленных деятельностью федерального, регионального или муниципального правотворческой органа.

§ 2.2. ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ ПРОЦЕССА ПРАВОТВОРЧЕСТВА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ

ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Вопросы правотворчества федеральных органов исполнительной власти урегулированы в российском законодательстве достаточно подробно. Правовую основу разработки федеральными органами исполнительной власти проектов федеральных законов и проектов подзаконных нормативных правовых актов составляют, в частности:

—Конституция РФ;

—Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

—Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260;

—Положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»;

—Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009;

—постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»;

39

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

—постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»;

—разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88.

В подзаконных нормативных правовых актах Правительства РФ, регулирующих процесс разработки и принятия актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, отражен баланс между качеством разрабатываемых актов, сложностью их подготовки и принятия с вовлечением в процесс правотворчества различных субъектов и процедуры согласования, экспертизы и т.д. Упрощение этого порядка неизбежно скажется на качестве проектируемых актов и принимаемых решений.

В то же время возможно дальнейшее углубление дифференциации процедур разработки и принятия отдельных видов актов. Так, некоторыми нормативными правовыми актами часто вносятся поправки в законы или подзаконные акты, которые не способствуют масштабным концептуальным изменениям правового регулирования, а имеют технико-юридический характер. Представляется целесообразным разработать и предусмотреть для таких актов упрощенную процедуру их подготовки и проведения в отношении них комплексной экспертизы с участием представителей юридической науки и практики, квалифицированных специалистов и экспертов.

Практика подготовки заключений Института законодательства

исравнительного правоведения при Правительстве РФ на проекты нормативных правовых актов, представленные федеральными органами исполнительной власти, показывает, что в них нередко допускаются повторяющиеся ошибки, в том числе в сфере юридико-тех- нического оформления, что обусловливает увеличение количества замечаний, проведение повторных экспертиз, усложнение согласования и, следовательно, затягивание сроков их подготовки.

Учет типичных ошибок еще на стадии разработки проекта нормативного правового акта повысит качество правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и сократит время, в частности, на устранение поступающих замечаний. В связи с этим целесообразно подготовить научно-практическое пособие по разработке и оформлению проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, где будет обобщен опыт написания заключений Институтом законодательства и

40