Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

Глава 1. Правотворчество: теоретические проблемы понимания

на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отличие от нормативных правовых актов ненормативные (правоприменительные) акты имеют индивидуально-разовый, индивиду- ально-определенный характер и принимаются в основном по орга- низационно-распорядительным вопросам.

На процесс и результат правотворчества оказывают влияние многочисленные факторы как объективного, так и субъективного характера, экономические, социальные, политические, идеологические и др. Возникновение потребности в регулировании общественных отношений происходит объективно под воздействием ряда факторов, получивших в доктрине название «правообразующие факторы»1 (факторы, обусловливающие правотворческий процесс).

К факторам, обусловливающим правотворческий процесс, относятся:

—экономические (материальные условия жизни общества);

—политические (политическая обстановка в стране, уровень активности политических партий, состояние гражданского общества

ипроч.);

—социальные (степень заботы государства о гражданах, социально незащищенных слоях населения);

—национальные (этнический состав населения, взаимоотношения наций и народов, населяющих государство);

—культурные (процессы, явления, способствующие формированию и восприятию ценностей и норм поведения общества, традиции, обычаи);

—исторические (историческое развитие государства);

—идеологические (уровень правосознания, правовое воспитание, господствующая религия);

—внешнеполитические (международное положение государства, взаимоотношения с другими государствами).

Факторы, обусловливающие правотворческий процесс, делятся также на постоянные и временные; позитивные и негативные и др.

Юридической наукой выработаны принципы правотворчества, состав которых несколько отличается в работах различных авторов, но в целом может быть сведен к следующему:

—принцип демократизма (участие народа и его представителей в правотворческой деятельности, учет в процессе правотворческой деятельности интересов всех групп населения);

1Монахова Ю.В. Правотворческая деятельность в современном российском обществе. М., 2005. С. 10, 11.

26

§1.2. Понимание правотворчества: подходы и проблемы

—законность (осуществление правотворческой деятельности в рамках соответствующей юридической процедуры субъектом, наделенным соответствующими полномочиями);

—профессионализм (участие в правотворческой деятельности представителей различных отраслей знания: специалистов, владеющих знаниями и опытом в той сфере, которая является предметом правового регулирования проектируемых норм права (медицина, транспорт, образование, добыча полезных ископаемых и пр.), а также специалистов в сфере юриспруденции (юристов правовых де-

партаментов органов государственной власти, ученых-юристов

ипроч.);

—системность (проектируемое новое правовое регулирование должно вписываться в смысловую и юридическую иерархию действующих нормативных правовых актов и не должно допускать дублирования, коллизий и временного рассогласования с другими актами);

—гласность (открытость правотворческого процесса для общественности);

—планирование (четкое распределение правотворческой деятельности по этапам, предмету и срокам);

—научность (обоснованность актов, учет доктрин, социологических данных, прогноза последствий действия проектируемых норм права);

—оперативность (своевременность издания нормативных правовых актов);

—исполнимость (возможность эффективной реализации нового правового регулирования).

Некоторые авторы обосновывают выделение принципов регионального правотворчества: системности; взаимосогласованности и взаимодополняемости федерального и регионального правотворчества в сфере совместной компетенции; дифференциации правотворческих полномочий и иерархичности нормативных правовых актов компетентных правотворческих органов субъекта Федерации; учета социальной, исторической и иной специфики субъекта Федерации; взаимосвязи теории с практикой1.

Субъектами правотворчества являются:

—народ Российской Федерации, осуществляющий правотворчество на референдуме в силу ст. 3 Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»;

1См.: Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 11.

27

Глава 1. Правотворчество: теоретические проблемы понимания

—федеральные органы государственной власти Российской Федерации (Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти);

—органы государственной власти субъектов РФ (законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ);

—органы местного самоуправления;

—общественные объединения;

—юридические лица.

В России судебные органы не являются субъектами правотворчества, хотя высшие судебные инстанции (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ) обладают правом законодательной инициативы (по вопросам их ведения), а судебная практика в целом оказывает заметное влияние на правотворчество (см. об этом подробнее § 2.6 настоящего учебного пособия).

Большой удельный вес в правотворчестве в целом имеет правотворчество органов государственной власти. Система нормативных правовых актов в стране в основном складывается из нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти. Правотворческие функции осуществляют органы законодательной власти, принимающие законы, органы исполнительной власти, принимающие подзаконные нормативные правовые акты (ведомственное правотворчество), а также участвующие в разработке законопроектов. Законы регулируют наиболее важные общественные отношения, их содержание не может быть излишне детализированным.

Конкретизация законодательных норм осуществляется в подзаконных нормативных правовых актах высших органов государственной власти (Президента РФ, Правительства РФ). Особым видом подзаконных нормативных правовых актов являются ведомственные, имеющие второстепенный характер, поскольку они принимаются на основе и во исполнение так называемых первичных подзаконных нормативных правовых актов высших органов государственной власти. Акты ведомственного правотворчества, как правило, конкретизируют нормативные правовые акты более высокой юридической силы (законы и подзаконные нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ), направлены на организацию их исполнения.

Правила подготовки ведомственных нормативных правовых актов — нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены

28

§ 1.2. Понимание правотворчества: подходы и проблемы

постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 утверждены Разъяснения о применении указанных Правил. Ведомственное правотворчество осуществляется в силу указания закона, по поручению Президента РФ или Правительства РФ, а также в соответствии с компетенцией того или иного федерального органа исполнительной власти, которая определена подзаконными правовыми актами (например, Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, а также Положением о соответствующем федеральном органе исполнительной власти).

В странах англо-американской правовой семьи правотворческие функции присущи также органам судебной власти, создающим судебный прецедент (решение, вынесенное судом по конкретному делу, ставшее образцом для разрешения других подобных дел) (см. об этом подробнее § 2.6 настоящего учебного пособия).

Самой распространенной классификацией видов правотворчества является классификация по его субъектам:

—правотворчество народа (на референдуме);

—правотворчество федеральных органов государственной вла-

сти;

—правотворчество региональных органов государственной вла-

сти;

—правотворчество органов местного самоуправления;

—правотворчество общественных объединений;

—правотворчество юридических лиц (локальное правотворче-

ство).

По способу придания правовому акту юридической силы правотворчество разграничивается на:

—компетентное (правотворчество уполномоченных органов государственной власти),

—делегированное (создание норм права по поручению субъекта правотворчества),

—санкционированное (санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых юридическими лицами, общественными объединениями).

По виду создаваемых норм права разграничивается:

—законотворчество,

—подзаконное правотворчество,

—муниципальное правотворчество,

—локальное правотворчество,

—договорное правотворчество.

29

Глава 1. Правотворчество: теоретические проблемы понимания

Итак, правотворчество как деятельность компетентных субъектов (органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений, юридических лиц, населения) по разработке, принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов является завершающей стадией процесса правообразования.

ЛИТЕРАТУРА ПО ТЕМЕ

1.Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России. М., 2013.

2.Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. 2004. № 2.

3.Брызгалов А.И. Правотворчество в отечественной науке: становление доктрины и современные представления. М., 2009.

4.Власенко Н.А. Проблемы правовой неопределенности. М., 2015.

5.Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М., 2015.

6.Власенко Н.А., Абрамова А.И., Чернобель Г.Т. и др. Юридическая техника: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2016.

7.Власенко Н.А., Залоило М.В. Научная школа правотворчества: от разработки юридической техники к современным юридическим технологиям // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. № 5.

8.Власенко Н.А., Залоило М.В. Развитие правотворческой научной школы // Журнал российского права. 2015. № 9.

9.Гайворонская Я.В. Региональное правотворчество: понятие, принципы, правовое регулирование // Азиатско-Тихоокеан- ский регион: экономика, политика, право. 2015. № 2.

10.Галузо В.Н. От законоведения в Российской империи к лексологии в Российской Федерации // Государство и право. 2010. № 7.

11.Горшенев В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963.

12.Границы правового регулирования: практ. пособие / отв. ред. И.В. Плюгина, Е.В. Черепанова. М., 2011.

13.Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977.

30