Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

§2.4. Стандарты правотворчества и проблемы совершенствования...

§2.4. СТАНДАРТЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Васпекте обеспечения эффективности правотворчества важное значение приобретает вопрос о разработке и совершенствовании системы стандартов правотворчества1 — образцов правовой культуры в области организации и деятельности правотворческих органов, системы требований к качеству проектов нормативных правовых актов.

Разработка стандартов правотворчества предполагает нормативное регулирование правотворческой деятельности в качестве единой, основанной на общих принципах, целеориентированной, технологически обеспеченной деятельности, а также нормативное закрепление ее наиболее рациональных средств, методов и инструментария2, что служит повышению эффективности правотворческой деятельности.

Всвязи с этим высказываются идеи о разработке федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федера-

ции»3, «О Федеральном Собрании Российской Федерации»4, «О правотворчестве в Российской Федерации»5, Кодекса правотворческой деятельности Российской Федерации6. Названные законодательные акты в случае их принятия создадут основу оптимального структурирования процесса правотворчества, «фильтрации» законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов, эффек-

1См.: Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки.

С. 8.

2См.: Власенко Н.А., Залоило М.В., Рафалюк Е.Е. и др. Отчет о научно-исследо- вательской работе по теме «Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994—2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития». М., 2014 [Электронный ресурс]. URL: http://iam.

duma.gov.ru/node/8/4983/20067.

3См. подробнее: Концепция проекта закона о нормативных правовых актах и совершенствование законотворческого процесса // Научные концепции развития российского законодательства: монография. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015. С. 75—86.

4См.: О современных путях совершенствования статуса и порядка деятельности

палат Федерального Собрания — Совета Федерации и Государственной Думы: Talia la. Khabrieva et Sergueï E. Narychkine. Le statut de l’Assemble´ e fe´ derale de la Fe´ de´ration de Russie // Revue française de Droit constitutionnel. 2015. No. 101 (Avril). Рp. 87—96.

5См.: Каменская Е.В. Указ. соч. С. 12.

6См.: Румянцев М.Б. Перспективы развития общей теории правотворчества // Законодательство и экономика. 2016. № 3; СПС «КонсультантПлюс».

51

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

тивного правового регулирования во избежание будущих ошибок в правотворчестве и правоприменении и для предупреждения правовых рисков1.

Законодательное регулирование правотворческого процесса, закрепление видов и иерархии источников права, принимаемых (издаваемых) органами государственной власти, местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, — вполне устоявшийся мировой опыт. Законы о нормативных правовых актах действуют, в частности, в Болгарии, Венгрии, Грузии, Италии, Китае, Японии. В других государствах идея закона о нормативных правовых актах воплощена в иных правовых формах. Например, в Польше действуют Правила законодательной техники, утвержденные председателем Совета министров. В Германии применяются Рекомендации Федерального министерства юстиции по единообразному оформлению законов и нормативных постановлений. Во Франции в циркулярах премьер-министра «О качестве права», «О правилах подготовки, подписания и опубликования правовых актов в “Journal officiel”», а также в «Руководстве по правотворчеству» отражены требования законодательной техники.

13 мая 1995 г. постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ был принят Рекомендательный законодательный акт о нормативных правовых актах государств — участников Содружества Независимых Государств, подготовленный на базе Модельного закона, разработанного Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. На основе этого рекомендательного законодательного акта многие государства — участники СНГ (Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан) приняли национальные законы о нормативных правовых актах, некоторые — дважды или трижды либо существенно обновили редакции законов о нормативных правовых актах. Это свидетельствует о том, что идея такого закона востребована на практике, а закон о нормативных правовых актах занимает важное место в системе законодательства тех стран, где он принят. Положительный правовой опыт зарубежных стран в сфере принятия законов о нормативных правовых актах является одним из аргументов в пользу появления такого закона и в России — стране,

1См.: Динамика законодательства в контексте социально-экономического развития // Научные концепции развития российского законодательства: монография. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. С. 40, 41.

52

§ 2.4. Стандарты правотворчества и проблемы совершенствования...

которая стояла у истоков самой этой идеи на постсоветском пространстве.

В отечественной правовой доктрине идеи о принятии «закона о законах» высказываются с 1980-х гг., тогда же юридической общественностью начали разрабатываться и первые инициативные законопроекты на эту тематику1. Большая заслуга в разработке данного вопроса принадлежит сотрудникам Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», внесенный в Государственную Думу Президентом РФ, был принят в первом чтении 22 октября 1997 г., однако во втором уже не рассматривался. Проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», подготовленный на основе разработок Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, внесенный группой депутатов Государственной Думы, был принят в первом чтении в 1996 г., но при рассмотрении во втором чтении 12 мая 2004 г. был отклонен Государственной Думой и снят с дальнейшего рассмотрения. В 2000 г. Институтом были опубликованы проект модельного (рекомендательного) закона «О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации» и обновленный проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»2. В 2012 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в инициативном порядке была подготовлена обновленная редакция законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», регламентирующего главные вопросы построения и функционирования системы нормативных правовых актов, а также организации правотворческого процесса3. В 2014 г. Минюстом России был предложен свой вариант соответствующего законопроекта. В 2017— 2018 гг. работа сотрудников Института над законопроектом о нормативных правовых актах продолжается.

Инициативный проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (далее — законопроект), подготовленный Институтом законодательства и сравнительного

1См.: Тихомиров Ю.А., Рахманина Т.Н., Хабибулин А.Г. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 88.

2См.: Законотворчество в Российской Федерации: научно-практическое и учеб-

ное пособие / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 491—540.

3См.: Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). М., 2013.

53

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

правоведения при Правительстве РФ, направлен на оптимизацию правового регулирования отношений по разработке, принятию, применению, изменению, приостановлению, отмене, признанию утратившими силу нормативных правовых актов в Российской Федерации. Целями законопроекта являются устранение фрагментарности и недостатков существующего правового регулирования в данной сфере, обеспечение целостности правовой системы Российской Федерации и единства правового пространства. Он призван установить основные принципы правотворчества и правоприменения в Российской Федерации с учетом норм международного права

имеждународных договоров Российской Федерации, задач укрепления законности, предоставления гарантий участия граждан в управлении государственными делами, всестороннего обеспечения их прав и свобод. Реализация этих целей и задач способствует повышению эффективности деятельности органов публичной власти и демократизации общественной жизни.

Действующая система правового регулирования является сложной по своей структуре, правовые нормы, посвященные отдельным процедурам и требованиям к правотворческому процессу, включены в многочисленные нормативные правовые акты разного уровня

июридической силы. Так, базовыми документами, определяющими

иорганизующими правотворческую работу на федеральном уровне, являются регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, а также ряд постановлений Правительства РФ, где закрепляются требования к разработке законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. Подзаконное правотворчество регулируется актами Правительства РФ, Минюста России, иных федеральных органов государственной власти.

В49 субъектах РФ приняты и действуют законы о нормативных правовых актах, в то время как федеральный закон в данной области до сих пор отсутствует. Однако необходимость урегулирования наиболее важных вопросов правотворческой деятельности именно в федеральном законе очевидна.

Отсутствие такого базового федерального закона ведет к снижению эффективности правового регулирования общественных отношений в указанной сфере, дублированию норм права в различных нормативных правовых актах, что создает предпосылки для правовых коллизий, снижения эффективности реализации правотворческих полномочий органов публичной власти, приводит к необходимости частого изменения и дополнения уже действующих нормативных правовых актов. Все это в конечном итоге негативно влияет на качество правоприменения.

54

§ 2.4. Стандарты правотворчества и проблемы совершенствования...

Действие предполагаемого федерального закона будет направлено на упорядочение системы нормативных правовых актов в Российской Федерации и урегулирование всего «жизненного цикла» правовых актов, за исключением правоприменительных (индивидуальных) и актов толкования права — от проектирования до оценки эффективности воздействия действующего акта на общественные отношения.

Законопроект актуализирует правовое регулирование указанных общественных отношений с учетом следующих современных тенденций:

—правотворческой и правореализационной, в том числе правоприменительной, практики;

—стратегических ориентиров социально-экономического развития;

—основных направлений развития современных технологий;

—изменения наднационального регулирования отношений в условиях евразийской региональной интеграции, перспектив дальнейшей гармонизации законодательства государств — членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС), а также государств — участников Содружества Независимых Государств (СНГ);

—зарубежной законодательной практики.

Законопроектом:

—определяется понятийный аппарат (даются определения понятий «система нормативных правовых актов», «нормативный правовой акт», «электронный нормативный правовой акт» и др.), дается характеристика видов нормативных правовых актов в зависимости от их юридической природы;

—на основе положений Конституции РФ определяется система нормативных правовых актов;

—регулируются вопросы планирования правотворческой деятельности, правового мониторинга, правового прогнозирования, экспертизы, оценки регулирующего воздействия, использования информационных технологий в правотворчестве;

—закрепляется неразрывное единство правотворческого и правоприменительного процессов;

—определяются технико-юридические правила подготовки и оформления текстов нормативных правовых актов, порядок их официального опубликования и вступления в силу;

—устанавливаются требования к реализации нормативных правовых актов, правила толкования и устранения коллизий нормативных правовых актов, преодоления и восполнения пробелов в них;

55