Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

§ 2.5. Правотворческие решения и проблема научной обоснованности...

рательстве) в Российской Федерации», от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и др.

К научным концепциям развития законодательства можно отнести Концепцию развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленную Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства с привлечением научной общественности. Положения указанной Концепции были положены в основу масштабного реформирования Гражданского кодекса РФ в 2013—2015 гг.

Широкую известность и признание со стороны органов государственной власти и представителей научной общественности получили Концепции развития российского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — Институт, ИЗиСП), разрабатываемые с 1994 г.

Первое издание концепций было опубликовано в 1994 г.1 (далее — Концепции ИЗиСП 1994 г.). Перед разработчиками указанных концепций были поставлены задачи научного обеспечения масштабной реформы правового регулирования в связи с распадом

СССР, изменением общественно-политического строя и социаль- но-экономическими преобразованиями в стране. 12 декабря 1993 г. была принята Конституции РФ, во многих своих статьях содержащая указания на необходимость дальнейшей правотворческой конкретизации конституционных предписаний в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в законах субъектов РФ2. В Концепциях ИЗиСП 1994 г. были выявлены пробелы в действующем правовом регулировании, которое пока что включало в себя множество актов советского периода, с учетом этого определены законы и иные нормативные правовые акты, которые следовало разработать и принять в приоритетном порядке в ближайшее время, намечены основные направления развития отраслевого законодательства. Предпосылками, из которых исходили разработчики Концепций ИЗиСП 1994 г., стали переосмысление роли права в жизни личности, общества и государства, опора на принцип верховенства закона и, в частности, приоритет конституционных норм. Необходимость выстраивания федеративных отношений побудила авторов указанных Концепций разработать рекомендации по созданию эф-

1См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 1994.

2См.: Залоило М.В. Понятие и формы конкретизации юридических норм: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 36—40, 72—75, 89—93; Чернобель Г.Т. Указ. соч. С. 50—62.

61

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

фективного правового регулирования реализации предусмотренных Конституцией РФ полномочий субъектов РФ и уравниванию статуса разных субъектов РФ.

Во втором издании концепций ИЗиСП, опубликованном в 1995 г.1 (Концепции ИЗиСП 1995 г.), были изложены общая концепция развития российского законодательства, а также — на ее основе — концепции развития различных отраслей законодательства. При разработке указанных Концепций ИЗиСП 1995 г. отправными точками выступали: определение границ законодательного регулирования, отказ от широкой трактовки законодательства, опора на принцип системности в законодательстве, децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления, более согласованное развитие российского законодательства с международным правом.

В1998 г. вышло третье издание концепций2 (Концепции ИЗиСП 1998 г.), где материал излагался аналогичным образом, была представлена общая концепция развития российского законодательства, на основе которой изложены отдельные отраслевые концепции. Отметим, что Концепции ИЗиСП 1998 г., в отличие от двух предыдущих изданий, разрабатывались большей частью на основе нового кодифицированного российского законодательства: к этому времени были приняты части первая и вторая Гражданского кодекса РФ, часть первая Налогового кодекса РФ, Бюджетный, Семейный, Уголовный кодексы, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, продолжалась активная работа над частью третьей Гражданского кодекса РФ, Земельным, Трудовым, Гражданским процессуальным, Уго- ловно-процессуальным кодексами РФ, а также Кодексом РФ об административных правонарушениях (уместно упомянуть большой вклад сотрудников ИЗиСП, которые входили в состав рабочих групп по подготовке многих из перечисленных кодексов).

Вэто время задача по увеличению числа законов нового государства, принимаемых взамен правовых актов советского периода, а также в связи с необходимостью правового оформления политических и социально-экономических преобразований уже не ставилась, наоборот, ощущалась потребность в «расчистке» как довольно многочисленного вновь принятого законодательства, так и законодательства советского периода, прогнозировании динамики развития российского законодательства, его дальнейшей систематиза-

1 Правовая реформа: Концепции развития российского законодательства / под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 1995.

2См.: Концепции развития российского законодательства / ред. кол.: Л.А. Окуньков, Ю.А. Тихомиров, Ю.П. Орловский. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1998.

62

§ 2.5. Правотворческие решения и проблема научной обоснованности...

ции. На основе системного и аналитического подхода в Концепциях ИЗиСП 1998 г. Ю.А. Тихомировым была представлена «вариантная картина» развития российского законодательства, содержавшая пять основных сценариев с оценкой их предполагаемых результатов. Прогнозные сценарии развития российского законодательства, по его мнению, включали следующие варианты:

1)ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов (отмечалось, что этот вариант не дает необходимых результатов, поскольку придает им (законам) самодовлеющий характер);

2)параллельное развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (данный сценарий, по замыслу автора, укрепляет законодательную базу субъектов РФ, но излишняя стремительность темпов регионального законотворчества может затруднить реализацию самих федеральных законов);

3)сохранение прежних соотношений закона с иными нормативными правовыми актами (такой вариант может по-прежнему ослаблять правовую стабильность в стране);

4)игнорирование объема саморегуляции, увеличивающегося по мере укрепления местного самоуправления и институтов прямой демократии (предполагалось, что подобное развитие событий может ослабить социальный эффект действия законов);

5)недооценка курса на последовательную реализацию законов в их системной связи (это, по мнению автора, будет усиливать деструктивные тенденции и приведет к дальнейшему снижению уровня законности в стране)1.

Структура четвертого издания Концепций ИЗиСП, опубликованного в 2004 г.2 (Концепции ИЗиСП 2004 г.), отвечала федеративному устройству страны и включала в себя общий раздел теоретико-право- вой направленности, а также разделы «Отрасли законодательства, отнесенные к ведению Российской Федерации», «Отрасли законодательства, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Отмечается, что это было обусловлено остротой федеративных проблем законодательства3. Концепции ИЗиСП 2004 г. были призваны найти решение следую-

1 См.: Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 1998. С. 7, 8.

2Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой,

Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004.

3См.: Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А. Творческий потенциал науки // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 5—11.

63

Глава 2. Проблемы обеспечения эффективности правотворчества

щих задач: создание механизма обеспечения реализации закона, мониторинга законотворчества (законодательства), совершенствование процедур разрешения споров, преодоление «вызовов» глобализации негативного плана (международный терроризм и проч.), учет влияния международного права на разработку и действие законодательных актов в Российской Федерации в условиях интеграции (в рамках СНГ и Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), разработка научных основ законодательства на основе результатов юридического прогнозирования.

В2010 г. было опубликовано пятое издание Концепций развития российского законодательства1 (Концепции ИЗиСП 2010 г.), прогностический характер которого выразился в наибольшей степени по сравнению с предыдущими изданиями. В книге нашли отражение правовые модели системного развития российского законодательства.

Вцелом при сохранении подхода к рассмотрению законодательства в его отраслевой дифференциации в Концепциях ИЗиСП 2010 г. в качестве критерия такой дифференциации был избран метод правового регулирования, на основе которого определялись базовые и процессуальные отрасли законодательства. Специальный раздел был посвящен комплексным отраслям законодательства, выделенным по принципу сочетания в самых разных комбинациях методов частноправового и публично-правового характера, а также методов саморегуляции.

ВКонцепциях ИЗиСП 2010 г. обосновывалось усиление роли закона в воздействии на экономические, политические, социальные процессы. В связи с этим особое внимание было уделено изучению вопросов взаимосвязи законодательного регулирования с планированием экономического и социального развития страны, выработке мер, направленных на обеспечение скоординированности этих двух форм современного общественного управления, его модернизации. Отмечалась необходимость и предпринимались попытки упорядочения видового разнообразия ставших популярными документов программно-стратегического характера (концепций, программ, доктрин, стратегий). Обосновывалось требование корреляции планирования законопроектной деятельности с программами и концепциями социально-экономического развития страны.

Концепции ИЗиСП 2010 г. содержали сравнительно-правовые исследования, что давало возможность учета лучших выявленных

1 См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.

64

§ 2.5. Правотворческие решения и проблема научной обоснованности...

зарубежных практик в ходе совершенствования российского законодательства.

К моменту подготовки шестого издания Концепций развития российского законодательства ИЗиСП в 2014 г.1 (Концепции ИЗиСП 2014 г.) отрасли законодательства в Российской Федерации были уже большей частью сформированы, сложилась относительно стабильная система законодательства. В связи с этим Концепции ИЗиСП 2014 г. были структурированы по-новому: в них был представлен общий анализ состояния законодательства, исследование законодательного регулирования в сфере публичного и частного права, а также международно-правового регулирования для целей повышения эффективности механизма правоприменения. В связи с начатой в начале 2014 г. судебной реформой и объединением Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в Концепциях ИЗиСП 2014 г. были представлены возможные варианты решения вопросов правового опосредование дальнейшего реформирования судебной системы.

В 2015 г. было опубликовано значительно большее по объему комплексное седьмое издание Концепций ИЗиСП2 (Концепции ИЗиСП 2015 г.), содержащее научный анализ базовых (конституционное, гражданское, административное, финансовое, трудовое, уголовное законодательство), комплексных (о культуре, о науке и высоких технологиях, о социальном обеспечении, о нотариате, законодательство в области здравоохранения, образования, информационное и телекоммуникационное, семейное, жилищное, экологическое (природоохранное), природоресурсное, земельное, аграрное, миграционное законодательство), процессуальных (о гражданском судопроизводстве, о несудебных способах разрешения спора, о судоустройстве, административно-процессуальное, уголовно-процессу- альное законодательство) отраслей российского законодательства, формирующихся законодательных комплексов (об интеллектуальных правах, о физической культуре и спорте, корпоративное, инвестиционное, энергетическое законодательство), а также включают исследование, посвященное влиянию международных правовых регуляторов на российское законодательство (в том числе по вопросам интеграционного сотрудничества, а также развития международного частного права).

1См.: Концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т.Я. Хабрие-

ва, Ю.А. Тихомиров. М., 2014.

2См.: Научные концепции развития российского законодательства: монография. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров.

65