Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

§ 3.2. Планирование, юридическое прогнозирование, правовой эксперимент

ных отрицательных последствий — также неопределенные статусы органов государственной власти, риски, которые можно было предвидеть и преодолеть1.

От юридического прогнозирования следует отличать юридическое планирование. В то время как прогнозирование имеет вероятностный характер, планирование имеет более конкретный и обязательный характер.

Планирование в правотворческой деятельности заключается в определении нормативных правовых актов, которые уполномоченным органам государственной власти следует разработать в определенный срок.

Принцип планирования правотворческой деятельности был детально обоснован А.С. Пиголкиным. По его мнению, планирование

всфере правотворчества имеет следующие важнейшие преимущества по сравнению с ситуативным подходом:

—позволяет выявить приоритетные направления правотворческой деятельности и определить их последовательность;

—дает возможность заранее изучить действующее законодательство по соответствующему вопросу и практику его применения;

—позволяет применить эксперименты, социологические и иные методы исследования;

—объединяет усилия различных органов и организаций, включая научные учреждения;

—активизирует участие общественных организаций и населения

вработе над проектами;

—усиливает контроль со стороны государственных органов за качеством подготовки нормативных правовых актов и др.2

Планирование, по мнению А.И. Абрамовой, «обладает достаточной гибкостью, позволяющей не допустить стихийности в процессе законотворчества, а именно неоправданно большого количества издаваемых законодательных актов и их противоречивости, вызванной нарушением межотраслевых, внутриотраслевых связей в сфере законодательного регулирования». Оно обеспечивает системность правового регулирования, дает возможность избежать стихийности, поспешности и непродуманного правотворчества, устранить дублирование и скоординировать усилия с учетом согласования планов работы органов государственной власти, создать условия для подготовки документов высокого качества.

1См.: Эффективность законодательства: вопросы теории и практика / отв. ред.

Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. С. 86.

2См.: Пиголкин А.С., Николаева М.Н. Плановые основы совершенствования советского законодательства // Правоведение. 1982. № 3. С. 3, 4.

101

Глава 3. Проблемы юридической техники...

Действенность планирования и прогнозирования в правотворчестве призвана обеспечить диагностика рисков.

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, риски в процессе правотворческой деятельности могут возникать в следующих случаях:

«а) при нарушении системных связей в законодательстве (внутри отраслей, между отраслями, между законами) и возможном возникновении противоречий и дублирования — риск юридических коллизий;

б) при неправильном выборе целей и предмета правового регулирования и средств регулирования — риск корреляции и фактических ошибок;

в) при недооценке возможных отклонений в использовании компетенции публичных органов и реализации статуса бизнесструктур и учреждений — функциональный риск;

г) при слабом учете или отсутствии анализа поведения социальных слоев общества, граждан и реальных общественных институтов — риск социального отчуждения;

д) при недооценке системных регуляторов (процедур, контроля и т.д.) и анализа дефектов правового сознания и поведения служащих и иных лиц — коррупционный риск;

е) при отсутствии прогнозов механизма правоприменения и последствий реализации законов (экономических, социальных, политических и т.д.) — риск неэффективности.

ж) при недооценке юридической техники и возможных ошибок в понимании и использовании полномочий и связей субъектов права — технико-юридический риск»1.

Недооценка планирования правотворческой деятельности на федеральном уровне приводит к повсеместно упоминаемым юридическим коллизиям, противоречиям правового регулирования, пробелам и прочим существенным недостаткам правовой системы страны. Отсутствует легальное требование планирования правотворческой деятельности субъектов права законодательной инициативы. Планы законопроектных работ утверждаются Правительством РФ (единственным федеральным субъектом из состава субъектов, перечисленных в ст. 104 Конституции РФ), однако речь идет о текущих планах, так как планы законопроектных работ Правительства РФ утверждаются на очередной год. Отсутствует планирование как принцип законотворческой деятельности обеих палат Федерального Собрания РФ, совместно вносящих в Государствен-

1Эффективность законодательства: вопросы теории и практика / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. С. 56, 57.

102

§ 3.3. Общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия

ную Думу большинство законопроектов. В этом плане законодательство субъектов РФ опережает федеральное законодательство в связи с принятием и действием в более чем 40 субъектах РФ законов о нормативных правовых актах, в большинстве из которых содержатся нормы о планировании правотворческой деятельности в соответствующих субъектах РФ.

Верной представляется идея закрепления принципа планирования как одного из основных принципов правотворчества, а также правил о текущем и перспективном планировании правотворческой деятельности в федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Например, в инициативном законопроекте о нормативных правовых актах ИЗиСП содержатся статьи, посвященные планированию правотворческой деятельности.

§ 3.3. ОБЩЕСТВЕННОЕ ОБСУЖДЕНИЕ, ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Связь общественного обсуждения и оценки регулирующего воздействия, позволившая объединить исследование названных институтов в одном параграфе, прослеживается в таком важном этапе оценки регулирующего воздействия, как публичные консультации с заинтересованными сторонами на площадке <regulation.gov.ru>, которая используется для проведения общественного обсуждения проекта нормативного правового акта. При этом общественное обсуждение проекта нормативного правового акта не проводится в отношении актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия.

В отечественной истории имеется немало примеров использования института общественного обсуждения (проекта Основных положений преобразования судебной части в России в 1862 г.1, проектов Конституции СССР 1936 и 1977 гг.2). Вынесение наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение было предусмотрено Конституцией СССР 1977 г. (ст. 5) и Конституцией РСФСР 1978 г. (ст. 5). За 10 лет с момента вступления в силу Конституции СССР 1977 г. эта процедура применялась более 30 раз,

1См.: Илюхин А.В. Общественное обсуждение законопроектов в России (на примере законотворческого процесса в отношении суда присяжных): историко-пра- вовой аспект // История государства и права. 2012. № 5. С. 11—14.

2См.: Хохлова Е.А. Общественное обсуждение законопроектов и важных вопросов государственной и/или общественной жизни: конституционно-правовое регулирование и практика применения // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 47—59.

103

Глава 3. Проблемы юридической техники...

в том числе в отношении законопроектов1, а в последние годы существования СССР была детально урегулирована на уровне закона (Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни»; Закон РСФСР от 20 апреля 1988 г. «О народном обсуждении важных вопросов государственной жизни»).

В последние годы рассматриваемый институт получает широкое распространение, что связано с развитием информационно-теле- коммуникационных технологий. В постсоветской России первые резонансные масштабные общественные обсуждения (при отсутствии специального правового регулирования) состоялись в отношении законопроектов «О полиции»2 и «Об образовании в Российской Федерации»3 на созданных для этого интернет-сайтах.

Институт общественного обсуждения (проектов нормативных правовых актов, общественно значимых вопросов) представляет собой одну из форм непосредственной демократии, оценивается с позиций краудсорсинга («мобилизация ресурсов людей посредством информационных технологий с целью решения задач, стоящих перед бизнесом, государством и обществом в целом»)4, а также является одним из индикаторов развития гражданского общества; при

1См.: Матейкович М.С. Личность и государство: от противостояния к сотрудничеству (по мотивам одной статьи Д.Л. Златопольского) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 24.

2«За время работы сетевой площадки www.zakonoproekt2010.ru с 7 августа по 15 сентября 2010 г. сайт посетили более 1,5 млн человек... В обсуждении законопроекта приняли участие не менее 16 тысяч человек, а число выраженных мнений (комментарии и голоса за них) превысило 40 тысяч. Почти каждый второй комментарий содержал конкретные предложения по совершенствованию текста, изменению или дополнению норм законопроекта» (Аналитический обзор (доклад) от 23 сентября 2010 г. по комментариям, полученным в ходе общественного обсуждения проекта федерального закона «О полиции» [Электронный ре-

сурс]. URL: http://zakonoproekt2012.ru/#doc/police/10).

3«Общественное обсуждение проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» на сайте www.zakonoproekt2010.ru завершилось 1 февраля 2011 г. К этому моменту на сайт поступило 10 912 комментариев к проекту федерального закона» (Доклад об итогах общественного обсуждения проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации») [Электронный ресурс]. URL: http://zakonoproekt201<2.ru/#doc/edu/38).

Доработанный законопроект обсуждался на сайтах http://edu.crowdexpert.ru/>,

<http://zakon.government.ru/>.

4 См.: Курячая М.М. Технология краудсорсинга в юридической практике // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 6. С. 37; Дзидзоев Р.М., Тамаев А.М. Общественное (публичное) обсуждение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в формате открытого правительства // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 66—70.

104

§ 3.3. Общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия

этом очевидно, что диалог гражданского общества и государства в этой области происходит в основном в сети «Интернет».

Правовое регулирование общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов на федеральном уровне в настоящее время осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами.

9 февраля 2011 г. был подписан Указ Президента РФ № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», закрепляющий возможность вынесения на общественное обсуждение проектов федеральных конституционных и федеральных законов при их подготовке в случае, если они затрагивают основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации. Таким образом, сфера проведения рассматриваемой процедуры ограничена. Кроме того, ее инициатором согласно названному указу является Президент РФ.

Федеральным органам государственной власти — разработчикам соответствующего законопроекта предписано размещать законопроект и сопроводительные документы к нему (пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование) на официальных сайтах этих органов власти или на специально созданных сайтах в сети «Интернет». Они также должны обеспечивать гражданам возможность ознакомиться с замечаниями и предложениями по законопроекту, поступившими от иных лиц.

По истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения федеральные органы государственной власти обязываются представлять Президенту РФ доклад о его результатах.

22 февраля 2012 г. постановлением Правительства РФ № 159 были утверждены Правила проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, которые утратили силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 29 марта 2014 г. № 246 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851, принятым на основании и во исполнение подп. «а» п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», были утверждены действующие в настоящее время Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (далее — Правила).

105