Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

§ 3.3. Общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия

ми Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Также необходимо нормативно урегулировать:

1)конкретные результаты общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов, статус высказанных в ходе общественного обсуждения замечаний и предложений (при этом следует иметь в виду, что в случае строго рекомендательного характера таковых их ценность заметно снижается, особенно учитывая дальнейшую доработку соответствующего проекта нормативного правового акта и возможность внесения в ходе нее таких изменений и дополнений в проектируемый нормативный правовой акт, которые будут противоречить первоначальному замыслу и нивелируют замечания

ипредложения со стороны населения);

2)запрет коренных изменений предложенных в ходе общественных обсуждений поправок к проекту нормативного правового акта без достаточного обоснования.

В связи со сказанным отметим, что в доктрине встречаются точки зрения о том, что замечания к проектируемому нормативному правовому акту, поступающие от граждан в ходе общественного обсуждения, могут быть неисполнимыми или просто неудачными. Однако, если будут предложены эффективные правотворческие решения, возникает проблема гарантирования со стороны органов власти того, что таковые не будут проигнорированы. Предлагается использовать такой инструмент как (условно) «вечное депонирование предложения» в электронной системе1.

В юридической литературе предлагается выносить на общественное обсуждение альтернативные варианты правового регулирования, а также приводить для сравнения с проектируемым действующее правовое регулирование соответствующих общественных отношений (в случае наличия), что пока не предусмотрено рассматриваемыми Правилами2. Последнее позволило бы значительно упростить поиск необходимого нормативного правового материала для участников общественного обсуждения, не имеющих юридического образования.

Встречаются также предложения о целесообразности изложения вынесенного на общественное обсуждение проекта более доступным для понимания неспециалистами языком (при одновременном размещении самого проекта нормативного правового акта)3.

1См.: Сивицкий В.А. Общественное обсуждение законопроектов: демократия

111

Глава 3. Проблемы юридической техники...

С этим вопросом напрямую связана проблема недостаточной популярности у населения процедур общественного обсуждения. По данным специалистов, «публичное обсуждение проектов в среднем собирает 0,97 участника в расчете на 1 акт. У 27% ведомств нет ни одного участника обсуждений проектов, еще у 50% — менее одного участника. На проекты 47% актов не поступает ни одного отзыва»1.

Подобная ситуация объясняется, с одной стороны, недостаточным уровнем правовой культуры и правовой грамотности населения, все еще низким уровнем правосознания. С другой стороны, в стране сохраняется «цифровое неравенство»2 населения.

Еще одной важной причиной является то, что одними только федеральными органами исполнительной власти разрабатывается множество нормативных правовых актов, все проекты которых размещаются для общественного обсуждения. Например, по состоянию на март 2018 г. на портале <regulation.gov.ru> размещено 50 тыс. проектов нормативных правовых актов. Очевидно, что не все из них обладают одинаковой общественной значимостью и вызывают одинаковый интерес у населения3. Масштабное общественное обсуждение законопроектов «О полиции» и «Об образовании в Российской Федерации» в 2010 г. было обусловлено тем, что предмет их регулирования затрагивает практически все население страны. В настоящее время «подавляющее большинство размещаемых для общественного обсуждения проектов посвящены внутриведомственным вопросам или весьма узким, специфическим темам»4.

Возможны различные варианты решения обозначенной проблемы, среди которых — выделение на портале <regulation.gov.ru> наиболее значимых, затрагивающих права и свободы человека и гражданина проектируемых нормативных правовых актов в отдельные рубрики5.

Кроме того, по предположениям ученых, отсутствие или несвоевременная реакция со стороны общества на размещение проектов актов для общественного обсуждения вызвана неосведомленностью граждан о проведении такой процедуры (предлагается оповещать

3Например, по состоянию на 22 марта 2018 г. самым обсуждаемым проектом (149 участников) на портале <www.regulation.gov.ru> является проект ведомственного акта Минстроя России об утверждении правил и норм содержания общего имущества в многоквартирном доме [Электронный ресурс]. URL: http:// regulation.gov.ru/projects#npa=78234.

112

§ 3.3. Общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия

население через средства массовой информации о предстоящем общественном обсуждении с указанием порядка, сроков и способов участия в общественном обсуждении1), а также «отсутствием широко освещаемых планов нормотворческой деятельности»2.

Обязательная разработка текущих и перспективных планов правотворческой деятельности вкупе с их обязательным опубликованием для всеобщего сведения (за исключением планов разработки документов, составляющих государственную тайну, и т.п.) привлечет потенциально большее число участников процедур общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов.

Ожидается, что реализация Программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р, будет способствовать преодолению «цифрового неравенства» в обществе, развитию общественных обсуждений и более четкому закреплению его результатов и возможности со стороны общественности контролировать изменение содержания проектируемого нормативного правового акта.

В совершенствовании правотворческой деятельности важную роль играет мониторинг гражданских правотворческих инициатив, внедряемый в последнее время во многих странах, включая Россию. Так, на сайте «Российская общественная инициатива»3 размещено уже около 12 тыс. общественных инициатив. Это средство «измерения» восприятия обществом действующего законодательства и выявления объективных потребностей в его обновлении требует дальнейшего анализа и развития4. В связи с этим полагаем, что разработанный в результате поддержанной общественной инициативы проект нормативного правового акта (любого уровня, любым субъектом) должен в дальнейшем выноситься на общественное обсуждение, что тоже следует отразить в законе (в зависимости от выбранной модели правового регулирования).

Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов достаточно подробно урегулировано на региональном уровне, причем его основы зачастую заложены в конституциях и уставах субъектов РФ. Например, согласно ст. 78 Конституции Республики

1См.: Соколова М.А. Дефекты юридических документов. М., 2016.

4См.: Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки. С. 10.

113

Глава 3. Проблемы юридической техники...

Татарстан от 6 ноября 1992 г. проекты законов Республики Татарстан и другие наиболее важные вопросы государственной жизни республики решением Государственного совета могут быть вынесены на народное обсуждение Республики Татарстан. В соответствии со ст. 20 Устава Вологодской области от 18 октября 2001 г. № 716-ОЗ проекты законов области, проекты нормативных правовых актов губернатора и правительства области, затрагивающие основные направления государственной политики области в сфере социальноэкономического развития области, права и свободы человека и гражданина, выносятся на общественное обсуждение в случаях и порядке, установленных законом области.

Более подробное регулирование во многих субъектах РФ закреплено на уровне закона соответствующего субъекта. Зачастую предусматривается наиболее широкая сфера проведения общественного обсуждения, в том числе в отношении проектов законов субъектов, проектов подзаконных нормативных правовых актов высших органов власти субъекта, органов исполнительной власти субъекта. Например, согласно Закону Республики Коми от 24 июня 2014 г.

№81-РЗ «О некоторых вопросах, связанных с общественным обсуждением проектов нормативных правовых актов Республики Коми» общественное обсуждение осуществляется в отношении проектов законов Республики Коми, нормативных правовых актов Государственного совета Республики Коми, Главы Республики Коми, Правительства Республики Коми, органов в системе исполнительной власти Республики Коми1.

Встречается и ограниченная сфера проведения общественного обсуждения — в отношении законопроектов субъекта (Закон Республики Башкортостан от 4 декабря 2012 г. № 605-з «Об общественном обсуждении проектов законов Республики Башкортостан»; Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 декабря 2014 г.

№120-ЗАО «Об общественном обсуждении проектов законов Яма- ло-Ненецкого автономного округа»); проектов в области социаль- но-экономического развития, прав и свобод человека и гражданина (Закон Вологодской области от 30 января 2013 г. № 2980-ОЗ «Об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов Вологодской области»).

Предусматриваются исключения, когда рассматриваемая процедура не проводится. Как правило, речь идет о законопроектах в

1См. также: Закон Архангельской области от 29 октября 2012 г. № 562-34-ОЗ «Об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов Архангельской области».

114

§ 3.3. Общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия

бюджетной и налоговой сферах, проектах нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, и сведения конфиденциального характера, направленных на приведение нормативных правовых актов субъекта РФ в соответствие с федеральными законами и законами субъекта, о приостановлении действия нормативного правового акта.

Как правило, общественное обсуждение проекта нормативного правового акта субъекта осуществляется в сети «Интернет». Однако отдельные нормативные правовые акты субъектов рассматривают общественное обсуждение как родовое понятие и предусматривают его различные формы.

Например, согласно Закону Республики Коми «О некоторых вопросах, связанных с общественным обсуждением проектов нормативных правовых актов Республики Коми» общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов Республики Коми осуществляется в форме:

1)общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов Республики Коми, размещенных на официальных сайтах в сети «Интернет»;

2)публичных слушаний, проводимых в порядке, установленном Законом Республики Коми «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Коми»;

3)общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Коми, проводимой Общественной палатой Республики Коми в порядке, установленном Законом Республики Коми «Об Общественной палате Республики Коми»;

4)общественного обсуждения, проводимого в рамках оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Республики Коми, осуществляемой в порядке, установленном законодательством Республики Коми;

5)общественного обсуждения, проводимого в рамках экспертизы нормативных правовых актов Республики Коми, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в порядке, установленном законодательством Республики Коми;

6)общественных слушаний по вопросам установления публичного сервитута, проводимых в соответствии с земельным законодательством;

7)в иных формах, установленных федеральным законодательством и законодательством Республики Коми.

Однако выделение таких форм, как, например, публичные слушания, подвергается критике в юридической литературе, поскольку

115