Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

§ 3.3. Общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия

ному размещению на сайте <regulation.gov.ru> с целью проведения публичного обсуждения.

Доработанные проект акта и сводный отчет размещаются разработчиком на сайте <regulation.gov.ru> и одновременно (вместе со сводкой предложений) направляются в Министерство экономического развития РФ для подготовки заключения.

По результатам рассмотрения предложений, поступивших в связи с проведением публичного обсуждения, разработчик может принять мотивированное решение об отказе в подготовке проекта акта, разработка которого осуществлялась по инициативе федерального органа исполнительной власти.

Правильная организация проведения публичных консультаций позволяет получить максимальный объем информации относительно возможных последствий предлагаемого правового регулирования и сформировать объективную позицию общества в отношении разрабатываемого проекта.

7 июля 2015 г. был подписан приказ Минэкономразвития России № 454 «Об утверждении методики проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений)», закрепивший набор рекомендаций для всех участников проведения ОРВ по процедуре публичного обсуждения. Площадкой для публичных консультаций в рамках ОРВ является сайт <regulation.gov.ru>, на котором размещаются тексты проектов, сводки отзывов и принятые тексты нормативных правовых актов. Методика рекомендована к применению всеми органами власти при проведении публичных консультаций в рамках ОРВ.

С 18 октября 2017 г. применяется особый порядок проведения ОРВ проектов федеральных конституционных и федеральных законов, принятых Государственной Думой во втором чтении, о необходимости которого высказывались многие исследователи (см. постановление Правительства РФ от 7 октября 2017 г. № 1229 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»).

«Достраивает» процедуру ОРВ оценка фактического воздействия, имеющая ретроспективный характер и предполагающая анализ результатов проведения ОРВ (см. постановление Правительства РФ от 30 января 2015 г. № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»). Оценка фактического воздействия проводится в целях анализа достижения целей регулирования, заявленных в сводном отчете о результатах проведения ОРВ (при наличии), определения и

121

Глава 3. Проблемы юридической техники...

оценки фактических положительных и отрицательных последствий принятия нормативных правовых актов, а также выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и иной экономической деятельности или приводящих к возникновению необоснованных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

С 2013 г. проведение ОРВ обязательно в отношении проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, а также проектов муниципальных нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности (Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и статьи 7 и 46 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов»). Разработана соответствующая методика (для регионов) (см. приказ Минэкономразвития России от 26 марта 2014 г. № 159 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»).

Значение института ОРВ на федеральном, региональном и местном уровнях правотворчества в Российской Федерации заключается:

—в обеспечении открытости всех этапов правотворческого процесса;

—предоставлении возможности всем заинтересованным лицам получать информацию, на основании которой осуществляется выработка государственной политики в области регулирования предпринимательской деятельности;

—повышении эффективности правотворчества;

—потенциальной экономии бюджетных средств в связи с принятием органами государственной власти и местного самоуправления наиболее экономически обоснованных решений;

—стимулировании органов государственной власти и местного самоуправления к принятию взвешенных правотворческих решений;

—снижении уровня коррупции;

—повышении уровня доверия населения и деловых кругов к принимаемым управленческим решениям в связи с участием в пуб-

122

§ 3.3. Общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия

личном обсуждении и совершенствовании проектов нормативных правовых актов1.

Однако фактически на эффективность института ОРВ влияют некоторые факторы вне сферы его действия, в том числе большое число ежегодно принимаемых (и еще большее число разрабатываемых) нормативных правовых актов. В доктрине подчеркивается невозможность составления одинаково качественных заключений об ОРВ на все подлежащие такой оценке акты. В связи с этим констатируется, что «заключение в лучшем случае представляет собой структурированную пояснительную записку»2. Нарекания вызывают сводные отчеты разработчиков нормативных правовых актов, разделы которых заполняются в сжатой форме или вообще не заполняются, не проводится детальный анализ последствий правового регулирования, не рассматриваются его альтернативные варианты3.

Кроме того, отмечаются такие недостатки проведения процедуры ОРВ, как загрузка сводных отчетов в нечитаемом формате (или читаемом не на всех устройствах), нежелание органов власти проводить ОРВ4. «Децентрализованная модель проведения ОРВ во многих случаях работает как централизованная: Минэкономразвития России фактически выполняет за разработчиков соответствующего проекта их работу по выявлению ограничений для бизнеса»5.

Одновременно в юридической литературе отмечается потенциал ОРВ для целей обеспечения эффективности правового регулирования и качества принимаемых нормативных правовых актов, высказываются предположения, что в идеале ОРВ должны подлежать все законопроекты и общественно значимые проекты подзаконных нормативных правовых актов всех субъектов правотворческой инициативы. Имеется положительный зарубежный опыт обязательного систематического проведения ОРВ в отношении всех видов нормативных правовых актов с оценкой различного рода воздействия, общие критерии которого определены заранее (например, в Канаде)6.

1См. об этом: Юридическая техника: учебное пособие. С. 128, 129.

2Волошинская А.А. Оценка регулирующего воздействия в России и в мире: одно сходство и семь различий // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. Вып. 49. С. 65.

3См.: Радченко Т., Паршина Е. Оценка регулирующего воздействия в России: прак-

тика применения и выводы из теории // Экономическая политика. 2014. № 3.

4См.: Дидикин А.Б. Оценка регулирующего воздействия как форма общественного контроля в сфере экономики // Гражданское общество в России и за рубежом. 2014. № 2. С. 3—5.

5Волошинская А.А. Указ. соч. С. 56.

6См.: Колегов В.В. Совершенствование системы оценки регулирующего воздействия в государственном управлении на региональном уровне: дис. … канд. экон. наук. М., 2015. С. 76, 77.

123

Глава 3. Проблемы юридической техники...

В странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) ОРВ направлена на выявление общественно значимых последствий принятия проекта акта, включая экономические, социальные, экологические1. Аналогичные цели преследует проведение ОРВ в Европейском союзе2.

В дальнейшем, по утверждению Ю.А. Тихомирова, целесообразно расширять сферы правового регулирования, подлежащие ОРВ, выделив акты, по которым требуется обязательное проведение ОРВ (социальная сфера, экология, миграционная политика, правовое регулирование статуса отдельных категорий граждан, в том числе социально незащищенных, граждан с ограниченными физическими возможностями). При этом расширение сферы применения ОРВ должно быть постепенным, растянутым на несколько лет, поскольку иначе значительно увеличится нагрузка на всех участников этого процесса, результатом чего может стать выхолащивание всего процесса, его формализация3. Предлагается также использование не только экономических, но и правовых, социологических, экологических критериев4 при проведении ОРВ. Представляется, что это повлечет необходимость разработки различных методик проведения ОРВ по новым критериям.

Наряду с расширением сферы применения процедуры ОРВ в доктрине из предметной области ОРВ (на всех уровнях правотворчества) предлагается «исключить проекты: вносящие технико-юридические изменения в действующие акты; направленные на приведение нормативных правовых актов в соответствие с актами более высокой юридической силы; решений организационного характера и т.п.»5.

1Regulatory Impact Analysis // OECD — Organization for Economic Co-operation and Development. Official website [Electronic resource]. URL: http://www.oecd.org/gov/

regulatory-policy/ria.htm.

2Impact assessments // European Commission. Official website [Electronic resource]. URL: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing- law/impact-assessments_enВ.

3См.: Эффективность законодательства: вопросы теории и практика / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев. С. 75.

4См., например: Cashmore M. The role of science in environmental impact assessment: process and procedure versus purpose in the development of theory // Environmental Impact Assessment Review. 2004. № 24. Р. 403—426 [Electronic resource]. URL: https://faculty.mu.edu.sa/public/uploads/1338109315.1011EIA-8.pdf; Vanclay F. International Principles For Social Impact Assessment // Impact Assessment and Project Appraisal. 2003. Vol. 21. № 1. Рр. 5—12 [Electronic resource]. URL: https://www.tand-

fonline.com/doi/pdf/10.3152/147154603781766491

5Голодникова А.Г., Цыганков Д.Б. «Таргетирование» оценки регулирующего воздействия: международные подходы и российская практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 32, 33.

124

§ 3.3. Общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия

Очевидна связь ОРВ с юридическим прогнозированием, которое должно иметь место в правотворческом процессе и предшествовать разработке проекта нормативного правового акта. Минэкономразвития России в 30—40% от общего количества рассмотренных проектов нормативных правовых актов готовит отрицательные заключения1, что свидетельствует о недостаточном учете и даже о неиспользовании методов прогнозирования при проектировании нормативных правовых актов.

Кроме того, обязательность проведения ОРВ следует закрепить в федеральном законе:

—о нормативных правовых актах, что уже предлагается ИЗиСП

взаконопроекте о нормативных правовых актах;

—об оценке регулирующего воздействия (в законе могли бы найти отражение основы ОРВ, тогда как методики ее проведения по различным критериям по-прежнему лучше разрабатывать на подзаконном уровне).

В юридической литературе говорится о необходимости закрепления права проведения ОРВ за независимыми экспертами «из числа авторитетных юристов, экономистов и отраслевых специалистов»2, т.е. о создании независимой ОРВ подобно независимой антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Вместе с тем полагаем, что целесообразность создания независимой ОРВ отсутствует в связи с наличием такого этапа ОРВ, как публичные консультации, в рамках которых могут быть высказаны мнения любых субъектов, в том числе экспертные.

Нельзя отрицать того, что расширение сфер проведения ОРВ будет способствовать увеличению нагрузки на Минэкономразвития России. Вместе с тем с 1 июля 2013 г. федеральные органы исполнительной власти — разработчики соответствующего проекта нормативного правового акта перешли к самостоятельному проведению всего цикла процедур ОРВ. При этом за Минэкономразвития России сохранились полномочия по подготовке заключения об ОРВ,

вкотором содержится вывод о полноте и объективности проведенной разработчиком ОРВ, а также позиция министерства об обоснованности предлагаемых правотворческих решений.

Требует совершенствования процедура публичных консультаций на предмет контроля за учетом высказанных населением замечаний и предложений в окончательной редакции проектируемого нормативного правового акта.

1URL: http://orv.gov.ru/Education?cat=67.

2Вечернин Д.С. Эволюция института оценки регулирующего воздействия: проблемы и перспективы // Вестник МГОУ. Серия: Юриспруденция. 2014. № 4. С. 27.

125