Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

Глава 3. Проблемы юридической техники...

§ 3.4. ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ И ПРАВОТВОРЧЕСТВО

Правовой мониторинг представляет собой методически обоснованную комплексную систематическую деятельность уполномоченных субъектов по наблюдению, анализу, оценке качества юридических норм и практики их применения на предмет достижения заложенных в них целей и планируемых результатов правового регулирования общественных отношений, а также по прогнозированию путей совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности1.

Данная деятельность направлена на создание эффективного механизма правового регулирования, обеспечения обратной связи правотворческих органов и общества.

В основе научной концепции правового мониторинга лежит понимание эффективности как результативности правового регулирования общественных отношений. При этом в целях достижения эффективности юридические нормы должны быть направлены на:

—реализацию целей, поставленных правотворческим органом при их принятии;

—достижение общественно полезных результатов;

—укрепление правопорядка;

—снижение уровня преступности и правонарушений в целом;

—создание благоприятных условий для реализации прав и законных интересов человека, гражданина, юридического лица, общественных объединений и проч.

Целью правового мониторинга является обеспечение эффективного действия цикла правового регулирования общественных отношений: от момента вступления юридической нормы в силу до выявления проблем ее реализации и разработки вариантов ее совершенствования.

С учетом указанной цели задачи правового мониторинга в российской правовой системе заключаются в следующем:

—выявление недостатков правового регулирования, оценка эффективности юридических норм в целях систематизации и совершенствования законодательства;

—создание условий для упорядочения и согласования федеральных и региональных нормативных правовых актов;

—выявление тенденций и потребностей в правовом регулировании различного рода общественных отношений;

1 См.: Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики / под ред. Н.Н. Черногора. М., 2010. С. 32.

126

§3.4. Правовой мониторинг и правотворчество

—определение возможности и необходимости учета зарубежного опыта правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Существует несколько классификаций правового мониторинга: 1) по субъекту правового мониторинга:

—государственный (осуществляемый органами государственной власти),

—общественный (осуществляемый общественными объединениями, организациями, институтами гражданского общества);

2) по пространственному критерию:

—федеральный (осуществляемый на уровне Российской Федерации),

—региональный (осуществляемый на уровне субъекта РФ),

—муниципальный (осуществляемый на уровне муниципального образования);

3) по срокам проведения:

—постоянный,

—временный,

—точечный;

4) по временным параметрам действия нормативных правовых актов, являющихся объектом мониторинга:

—ретроспективный (анализ и оценка утративших силу нормативных правовых актов с учетом положительного и отрицательного опыта их реализации),

—текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов),

—прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в будущем соответствующих нормативных правовых актов).

В формировании научных основ правового мониторинга большая заслуга принадлежит научной школе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, сотрудниками которого была разработана концепция правового мониторинга1, подготовлена методика его организации и проведения2, на которую ориентировались субъекты РФ, где изначально и оформилось правовое регулирование правового мониторинга. Во многих

1 См.: Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правого мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С. 11—15; Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 25—38.

2См.: Аналитический доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения» (подготовлен сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации). М., 2006.

127

Глава 3. Проблемы юридической техники...

субъектах РФ были приняты законы о мониторинге нормативных правовых актов.

В основу упомянутой концепции положено понимание правового мониторинга как функции органов государственной власти. Ее авторы определяют правовой мониторинг как систему информационных наблюдений, позволяющую анализировать и оценивать:

1)результаты правотворческой деятельности, прежде всего законотворческой;

2)качество нормативных правовых актов;

3)эффективность практической реализации нормативных правовых актов1.

Такое понимание правового мониторинга позволило авторотам концепции относить к числу его объектов не только действующие законодательные акты и практику их применения, но и законотворческую, а также иную правотворческую деятельность.

На уровне Российской Федерации правила проведения мониторинга закреплены в подзаконных нормативных правовых актах. Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» утверждено Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах установленных полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

— законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека;

— нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных федеральными законами;

— нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов — в случаях, предусмотренных актами Президента РФ;

— нормативных правовых актов Российской Федерации — в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента РФ

1См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Указ. соч. С. 30.

128

§ 3.4. Правовой мониторинг и правотворчество

Федеральному Собранию РФ, иными программными документами, поручениями Президента РФ и Правительства РФ, основными направлениями деятельности Правительства РФ на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

—нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

—нормативных правовых актов Российской Федерации — в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Согласно названной методике проводятся текущий и оперативный мониторинг правоприменения. Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов. Оперативный мониторинг осуществляется в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека.

В то же время мониторинг законотворчества (правотворчества) пока нормативно не урегулирован. Может быть предложена следующая схема мониторинга законотворчества (правотворчества).

1. Мониторинг законотворчества (правотворчества) является одним из механизмов исследования норм права, отдельных правовых институтов, нормативного правового акта, нормативного правового массива или отрасли законодательства на предмет их фактического состояния и качества на основе сопоставимой и всесторонней информации об объекте мониторинга, взглядах разных представителей власти и общества.

1.1. Объектом мониторинга законотворчества (правотворчества) также могут выступать позитивные и негативные результаты законодательной деятельности органов государственной власти разного уровнях (например, проекты нормативных правовых актов).

1.2. В круг объектов мониторинга законотворчества (правотворчества) должны попадать и юридические коллизии, выявляемые при проведении экспертизы нормативных правовых актов, прохождении согласований нормативных правовых актов. В ходе мониторинговых мероприятий можно выявить не только иерархические (субординационные), временные (темпоральные), но и смешанные (пространственные) коллизии.

129

Глава 3. Проблемы юридической техники...

1.3.Появление и внедрение новых правовых институтов, обновление отрасли законодательства также может выступать в качестве особого объекта мониторинговых мероприятий.

1.4.Специфическим объектом мониторинга выступает нормотворческая деятельность судов по выработке положений общего (абстрактного) характера (правоположений).

2. Мониторинг законотворчества (правотворчества) обязательно должен включать:

— сбор информации об объекте,

— наблюдение за объектом в динамике,

— анализ и оценку информации и наблюдений.

3. В ходе мониторинга законотворчества (правотворчества) возможно изучение объекта как по отдельно взятому показателю, так и по их совокупности.

Например, в качестве отдельно взятого показателя может быть срок рассмотрения законопроекта (законопроектов) законодательным органом до момента его принятия, либо классификация некоторого законопроектного массива по их тематике (тематическая классификация), либо активность субъекта права законодательной инициативы.

Примером сбора информации на основе информации по нескольким показателям может быть одновременный учет активности одного или нескольких субъектов права законодательной инициативы, тематики внесенных им или ими законопроектов (тематическая классификация), сроков рассмотрения внесенных им или ими законопроекта (законопроектов) законодательным органом власти до момента принятия.

По нескольким показателям может осуществляться сбор информации о тексте нормативного правового акта, анализируемый одновременно на предмет простоты изложения идеи и нормативных предписаний, краткости при их формулировании, категоричности при построении фраз, ясности устанавливаемого правила поведения, системности при установлении отдельных норм, последовательности изложения общего текста и др.

4. По результатам мониторинга законотворчества (правотворчества) могут быть разработаны предложения по совершенствованию законодательства, законодательной деятельности и законодательного процесса, выработаны прогнозы о направлениях развития правового регулирования (в том числе на основе анализа исторического, зарубежного, международного опыта), даны экспертные оценки, выработаны методические рекомендации, подготовлены аналитические и информационные справки.

130