Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

Глава 3. Проблемы юридической техники...

Выбор форм общественного обсуждения, в том числе принятие решения об использовании ведомственных или специализированных интернет-сайтов, осуществляется федеральным органом исполнительной власти — разработчиком проекта нормативного правового акта.

В соответствии с Правилами уведомление о подготовке проекта нормативного правового акта, проектируемый акт, информация о сроках и результатах его общественного обсуждения размещаются его разработчиком (федеральным органом исполнительной власти) на портале regulation.gov.ru.

Правилами предусмотрено исключение — рассматриваемая процедура не проводится в отношении:

—проектов федеральных законов в области бюджетного права;

—проектов нормативных правовых актов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, и сведения конфиденциального характера;

—проектов нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия (ОРВ);

—проектов нормативных правовых актов по вопросам заключения, прекращения, приостановления действия, ратификации, денонсации международных договоров Российской Федерации и выражения намерения Российской Федерации не становиться участником международного договора;

—проектов нормативных правовых актов, для разработки которых Правительством РФ (в том числе во исполнение поручений Президента РФ) установлен срок, не превышающий 20 дней.

Кроме того, федеральный орган исполнительной власти — разработчик проекта может отказаться от проведения общественного обсуждения в отношении проектов определенных нормативных правовых актов, в частности о признании утратившими силу подзаконных нормативных правовых актов, которые были разработаны в соответствии с нормативными правовыми актами более высокой юридической силы, признанными утратившими силу; разработанных в целях реализации решений Конституционного Суда РФ и др.

Некоторые из таких ограничений видятся исследователям избыточными, например, это касается исключения из числа объектов общественных обсуждений проектов актов, регламентирующих вопросы государственной границы России, заключения, приостановления действия, прекращения международных договоров Российской Федерации, которые «ни к секретным, ни к техническим не относятся»1.

1 Тамаев А.М. Открытое правительство в России: конституционно-правовые аспекты: дис. … канд. юрид. наук. Владикавказ, 2017. С. 128.

106

§ 3.3. Общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия

На сайте <regulation.gov.ru> подлежит размещению уведомление о подготовке проекта нормативного правового акта, которое должно содержать определенные виды информации. В уведомлении о подготовке проекта нормативного правового акта, размещаемом на портале <regulation.gov.ru>, указываются: вид, наименование и планируемый срок вступления в силу нормативного правового акта; круг лиц, на которых будет распространено его действие; обоснование необходимости подготовки нормативного правового акта; описание проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования; срок, в течение которого разработчиком принимаются предложения, и наиболее удобный способ их представления.

Вслучаях, установленных постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении Основных требований

кконцепции и разработке проектов федеральных законов», к уведомлению прилагается концепция проекта федерального закона.

Результатом общественного обсуждения уведомления является принятие соответствующим федеральным органом исполнительной власти решения о разработке или об отказе от разработки проекта нормативного правового акта на основе поступивших предложений.

Вслучае принятия положительного решения разработчик размещает на указанном сайте проект нормативного правового акта с пояснительной запиской, содержащей в том числе сведенные предложения, которые поступили в ходе общественного обсуждения уведомления, с указанием собственной позиции.

Если проект нормативного правового акта возвращается Президентом РФ или Правительством РФ на доработку, он может быть вынесен разработчиком на повторное общественное обсуждение (за исключением проекта федерального закона).

Анализ Правил показывает, что рассматриваемая процедура в отношении законопроектов осуществляется на этапе их разработки до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ (далее — Государственная Дума).

Всвою очередь, возможность вынесения Государственной Думой принятого в первом чтении проекта федерального закона на всенародное обсуждение предусмотрена п. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД, хотя подобная практика пока отсутствует.

Подчеркнем, что действующее федеральное правовое регулирование не закрепляет обязательность общественного обсуждения

107

Глава 3. Проблемы юридической техники...

всех без исключения законопроектов, а также всех подзаконных нормативных правовых актов. Общественному обсуждению подлежат проекты нормативных правовых актов, подготовленные федеральными органами исполнительной власти (включая законопроекты, которые будут вноситься в Государственную Думу Правительством РФ, проекты постановлений Правительства РФ, проекты нормативных правовых актов самих федеральных органов исполнительной власти), — в обязательном порядке, но с определенными исключениями, проекты федеральных конституционных и федеральных законов в сфере социально-экономического развития России, подготовленные любыми федеральными органами государственной власти, — по инициативе Президента РФ. Таким образом, на уровне Российской Федерации инициаторами общественного обсуждения могут выступать Президент РФ и федеральные органы исполнительной власти (последние — в обязательном порядке).

Отсутствие требований об обязательном общественном обсуждении целого ряда проектов нормативных правовых актов, диспозитивное установление возможности вынесения Президентом РФ законопроектов на общественное обсуждение, полное исключение из области применения данной процедуры актов главы государства, неясность вопроса о том, может ли Президент РФ поручить вынесение на общественное обсуждение законопроектов, инициаторами которых выступают Государственная Дума и Совет Федерации РФ, расцениваются в доктрине как серьезные недостатки правового регулирования и подвергаются критике1. В связи с этим можно говорить о необходимости расширения сферы применения процедуры общественных обсуждений, придании им обязательного характера в случае разработки проекта федерального конституционного и федерального закона.

В литературе выдвигаются предложения о расширении состава инициаторов общественного обсуждения путем предоставления соответствующего права гражданам при условии набора необходимого числа голосов в поддержку такой инициативы2. Однако представляется, что в случае закрепления обязательности общественных

1См.: Казьмина Е.А. Общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов в контексте развития электронной демократии // Академический юридический журнал. 2016. № 1. С. 11; Каменская Е.В. Модернизация правотворчества: основные тенденции // Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Серия 2 «Юридические науки». 2017. № 1. С. 4, 5; Тамаев А.М. Открытое правительство в России: конституционно-правовые аспекты: дис. … канд. юрид.

наук. С. 128.

2См.: Хохлова Е.А. Указ. соч.

108

§ 3.3. Общественное обсуждение, оценка регулирующего воздействия

обсуждений любых проектов нормативных правовых актов, подготовленных субъектами правотворческой инициативы на федеральном уровне, необходимость в предоставлении такого права гражданам отпадает. Кроме того, неясно, каким образом граждане должны уведомляться о разработке проектов нормативных правовых актов, процедуру общественных обсуждений которых они могли бы инициировать.

Еще одна проблема действующего правового регулирования заключается в несовпадении терминологии законодательства об общественном контроле и подзаконного нормативного правового регулирования общественного обсуждения.

Некоторые авторы обращают внимание на наличие в российской правовой системе нескольких видов деятельности, соответствующих определению общественной экспертизы, включая общественное обсуждение законопроектов и проектов подзаконных нормативных правовых актов, публичные консультации в рамках ОРВ1, независимую антикоррупционную экспертизу. Высказываются предложения об объединении всех этих видов деятельности в единую процедуру общественной экспертизы2.

В связи с этим обратимся к рассмотрению Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее — Закон об основах общественного контроля), где предусмотрена такая форма общественного контроля, как общественное обсуждение, однако оно осуществляется не применительно к проектам нормативных правовых актов, а в отношении общественно значимых вопросов, проектов решений органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных субъектов, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (ст. 24).

К проектам нормативных правовых актов в соответствии с Законом об основах общественного контроля применяется такая форма общественного контроля, как общественная экспертиза, проведение которой является обязательным в случаях, установленных федеральными законами. Согласно ст. 22 Закона об основах общественного контроля под общественной экспертизой понимаются основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля

1См.: Дидикин А.Б. Правовые формы участия граждан в общественном контро-

ле // Гражданское общество в России и за рубежом. 2015. № 1. С. 21—24.

2См.: Чаплинский А.В., Плаксин С.М. Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации // Российская юстиция. 2017. № 10. С. 43—46.

109

Глава 3. Проблемы юридической техники...

к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Подчеркнем, что если Правилами предусмотрено общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов населением, всеми гражданами Российской Федерации, то субъектами общественного контроля являются общественные палаты и общественные советы при органах власти (ст. 9 Закона об основах общественного контроля). Общественную экспертизу согласно этому закону осуществляют общественные эксперты, отобранные организатором общественной экспертизы с соблюдением определенных правил, т.е. любой гражданин не может провести общественную экспертизу проекта нормативного правового акта как форму общественного контроля в соответствии с указанным законом, однако любой гражданин может участвовать в общественном обсуждении проекта нормативного правового акта, подготавливаемого федеральным органом исполнительной власти, по Правилам, утвержденным Правительством РФ.

Полагаем, что в целях определенности правового регулирования в рассматриваемых вопросах необходимо единство терминологии,

атакже процедур, обозначаемых одними и теми же терминами.

Всвязи с этим предлагаем легально закрепить единую процедуру для всех проектов федеральных и федеральных конституционных законов, проектов подзаконных нормативных правовых актов, всех субъектов права законодательной (шире — правотворческой) инициативы, именуемую общественным обсуждением проекта нормативного правового акта. Соответствующие нормы могут найти отражение:

1) в Законе об основах общественного контроля;

2) специальном федеральном законе об общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов;

3) федеральном законе о нормативных правовых актах в Российской Федерации, что уже предложено разработчиками инициативного законопроекта о нормативных правовых актах — сотрудника-

110