Материал: Черногор, Залоило - Актуальные проблемы правотворчества

Глава 3. Проблемы юридической техники...

лирование требований юридической техники к подготовке, оформлению проектов нормативных правовых актов.

Имеются разного рода методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов, разработанные органами государственной власти и научными учреждениями, например Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденные совместным приказом Минюста России № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001 г. № 51, Методические рекомендации Государственной Думы по юри- дико-техническому оформлению законопроектов, Комментарии к указанным Методическим рекомендациям Государственной Думы, разработанные Аппаратом Государственной Думы, Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов1). Вместе с тем данные документы не могут восполнить имеющийся пробел законодательного регулирования требований юридической техники, поскольку имеют рекомендательный характер.

§ 3.2. ПЛАНИРОВАНИЕ, ЮРИДИЧЕСКОЕ ПРОГНОЗИРОВАНИЕ, ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРИМЕНТ

Учет прогнозов в правотворчестве задает его высокий стандарт, позволяющий определить прогнозируемый уровень и качество правотворческой работы в соответствии с современными потребностями социально-экономического развития.

Юридическое прогнозирование представляет собой процесс разработки юридического прогноза. В свою очередь, юридический прогноз — это предвидение будущего состояния системы правового регулирования, отраслей и подотраслей права, правовых институтов, норм права, допускающее несколько возможных вариантов развития правового регулирования, а также расчет возможного со- циально-экономического эффекта, политических, социально-эко- номических и юридических последствий и рисков от принятия, изменения или отмены тех или иных нормативных правовых актов.

Подготовка юридического прогноза ориентирована на комплексную оценку возможных вариантов явлений и процессов и выбор оптимального варианта с точки зрения эффективного достижения целей, конечных результатов и минимизации рисков. Юридический прогноз должен быть тесно связан с иными видами специального

1См.: Законотворчество в Российской Федерации: научно-практическое пособие / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 564—583.

96

§ 3.2. Планирование, юридическое прогнозирование, правовой эксперимент

социального прогнозирования (экономическим, техническим, экологическим, социологическим, культурологическим и др.), что поспособствует принятию взвешенных и профессиональных прогнозных решений в правовой сфере.

К числу методов юридического прогнозирования относятся:

—статистические методы (выявление закономерностей развития объекта юридического прогнозирования на основе обработки количественной информации о нем), в частности метод экстраполяции, т.е. перенесение прошлого и настоящего состояния объекта юридического прогнозирования на его состояние в будущем;

—методы экспертных оценок (интервью, анкетирование, «мозговой штурм», экспертное заключение, метод Дельфи и др.);

—сценарный метод (построение альтернативных сценариев развития объекта юридического прогнозирования, отражающих его существенные признаки);

—метод правового эксперимента (в заранее оговоренных условиях места и времени, например в одном или нескольких субъектах РФ вводится в действие тот или иной правовой институт, а затем на основании полученных данных делается вывод о возможности распространения полученного опыта на все правовое пространство страны и на неопределенный промежуток времени);

—сравнительно-правовой метод (выявление и сопоставление тенденций развития объекта юридического прогнозирования за рубежом).

Используемые методы юридического прогнозирования системно взаимосвязаны, часто результаты одного метода становятся основой для использования другого.

Следует отметить, что недостаточный учет юридических прогнозов развития законодательства (в широком смысле) зачастую приводит к принятию необдуманных правотворческую решений и возникновению разного рода рисков. В связи с этим в отечественной юридическойнаукевысказываютсяидеиозакреплениивзаконодательстве требований учета юридических прогнозов при проектировании нормативных правовых актов. Это может быть сделано путем включения соответствующих норм в Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (на региональном уровне во многих законах о нормативных правовых актах субъектов РФ содержатся нормы о юридическом прогнозировании, при этом закреплено, что к разработке юридических прогнозов привлекаются представители научной общественности). В инициативный законопроект о нормативных правовых актах в Российской Федерации ИЗиСП включена статья, посвященная юридическому прогнозированию.

97

Глава 3. Проблемы юридической техники...

Правовой эксперимент как технология повышения эффективности правового регулирования общественных отношений. Правовой эксперимент является одним из методов юридического прогнозирования, проводится уполномоченными органами государственной власти с целью фактической проверки обоснованности и эффективности нового правового регулирования общественных отношений на определенной территории в пределах определенного промежутка времени.

Правовой эксперимент — это организованная правотворческим органом апробация предполагаемых нововведений в ограниченном масштабе для проверки эффективности, полезности и экономичности экспериментальных правовых норм и отработки оптимальных вариантов будущих правотворческих решений общего действия.

Ученые-юристы советского периода (наработки в области правового эксперимента появились в 1960—1980-х гг. в Институте государства и права Академии наук СССР и Всесоюзном институте юридических наук (Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства) — нынешнем Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) отмечали важность данной технологии в качестве одного из методов правотворчества, рекомендуя предусмотреть применение определенных правовых актов в экспериментальном порядке1.

В современной юридической литературе справедливо указывается, что уже оправдало себя апробирование результатов экономи- ко-правовых исследований в ходе экспериментов, позволяющих искусственно воспроизвести экономические явления и процессы с целью их изучения в наиболее благоприятных условиях и дальнейшего практического применения, и постоянное обобщение такого опыта на каждом этапе исследовательской цепи. При этом отмечается довольно широкое применение за рубежом экономико-право- вых экспериментов в разных сферах и на разных уровнях. Наиболее распространенным является принятие локальных актов, ограничивающих применение законодательных норм рамками отдельных регионов или местностей с целью выявления их достоинств и недостатков. Весьма широко такие эксперименты проводятся во Франции, в Китае. В США экономико-правовые эксперименты осуществляются на всех уровнях власти с целью воссоздания или

1Подробнее об этом см.: Сафаров Р.А. Социальный эксперимент и проблемы государства и права // Советское государство и право. 1964. № 10. С. 21—22; Смирнов О.В. Эффективность правового регулирования организации труда на предприятии. М., 1968. С. 38; Правовой эксперимент и совершенствование законодательства / под ред. В.И. Никитинского, И.С. Самощенко. М., 1988.

98

§ 3.2. Планирование, юридическое прогнозирование, правовой эксперимент

искусственного конструирования экономического явления или процесса для его изучения и дальнейшего внедрения1.

Всовременной российской законотворческой практике получил определенное развитие такой вид правового эксперимента, при котором действие закона (федерального или субъекта РФ) распространяется не на всю страну, а на определенную территорию: один или несколько субъектов РФ и (или) муниципальных образований.

Вчастности, в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1997 г. № 110-ФЗ «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери» в указанных городах в 1997—2006 гг. проводился эксперимент по исчислению налога на недвижимость исходя из оценки рыночной стоимости объектов недвижимости (данный эксперимент был продолжен в соответствии с Федеральным законом от 28 июля 2004 г. № 92-ФЗ «О продолжении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери и внесении изменений в Федеральный закон “О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери”»); в ходе муниципальной реформы несколько субъектов РФ в опережающем порядке ввели на своей территории в действие Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; региональную апробацию проходил Единый государственный экзамен.

Соответствующие законы о правовых экспериментах в налоговой сфере принимались также и субъектами РФ: Закон Рязанской области от 30 апреля 1996 г. № 32 «Об эксперименте по бюджетным взаимоотношениям с Клепиковским районом», Закон Волгоградской области от 20 декабря 1999 г. № 356-ОД «О порядке взимания единого налога в виде экономического эксперимента с коллективных сельскохозяйственных предприятий Клетского, Котельниковского, Октябрьского, Светлоярского и Старополтавского районов Волгоградской области», Закон Волгоградской области от 28 декабря 1999 г. № 359-ОД «О порядке взимания единого налога в виде экономического эксперимента с крестьянских (фермерских) хозяйств Волгоградской области», Закон Новгородской области от 13 января 2000 г. № 106-ОЗ «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городе Великий Новгород».

Внастоящее время некоторыми законодательными актам преду-

смотрена возможность проведения экспериментов в отдельных

1См.: Хабриева Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12.

99

Глава 3. Проблемы юридической техники...

сферах жизнедеятельности общества: в ходе реализации программ развития федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ (ст. 66 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), муниципальной службы (ст. 35 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»), в сфере образования (разработка, апробация и внедрение новых образовательных технологий, образовательных ресурсов; ст. 20 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»). Ранее результаты успешно проведенного эксперимента по созданию государственной системы бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам стали осно- войФедеральногозаконаот21ноября2011г.№324-ФЗ«О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

29 июля 2017 г. был принят Федеральный закон № 214-ФЗ «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае». Согласно этому Федеральному закону эксперимент проводится в целях сохранения, восстановления и развития курортов, формирования единого туристского пространства, создания благоприятных условий для устойчивого развития сферы туризма посредством введения в муниципальных образованиях, территории которых включены в территорию эксперимента, платы за пользование курортной инфраструктурой для финансового обеспечения работ по проектированию, строительству, реконструкции, содержанию, благоустройству и ремонту объектов курортной инфраструктуры. Эксперимент проводится по 31 декабря 2022 г.

Необходимость в проведении правового эксперимента возникает, когда требуется аргументированное обоснование того или иного важного общественно-политического, государственного мероприятия, если их целесообразность не представляется возможным определить умозрительно, без практической проверки предлагаемых моделей.

Тем не менее практика проведения правового эксперимента в Российской Федерации пока незначительна. В литературе негативно оценивается принятие основополагающих федеральных конституционных, федеральных законов, законов субъектов РФ, осуществление важных социальных и экономических реформ, принятие значимых политических решений без использования правового эксперимента. Это влечет такие неизбежные ошибки, как неполное отражение прав и законных интересов тех слоев населения, которым прежде всего адресованы новые нормы права. Среди возмож-

100