образом предусмотрено, как на практике обеспечить их разделение, заявленное на бумаге. То, что мне желательно выявить, сводится к следующему: обвинение, выдвигаемое против предлагаемой конституции, будто бы в ней нарушен основной принцип свободного правления, не подтверждается ни подлинным смыслом, вложенным в него самим автором, ни тем значением, какое этому принципу до сего дня придавали в Америке...
N 48.
...отнюдь не требует(-ся), чтобы законодательная, исполнительная и судебная власть были наглухо отгорожены друг от друга... эти три ветви власти - разве только они связаны и слиты с тем, дабы каждая осуществляла конституционный контроль над двумя другими, - на практике не могут сохранить ту степень раздельности, которая, согласно аксиоме Монтескье, необходима Свободному правлению.
Все полностью согласны с тем, что полномочия, принадлежащие одному ведомству, не должны, прямо или косвенно, осуществляться ни одним из двух других. Также очевидно, что ни одно из них не должно пользоваться, прямо или косвенно, правом отменять решения других при осуществлении своих соответственных полномочий. Никто не станет отрицать, что полномочие по сути своей есть право на вторжение, и крайне желательно, чтобы праву сему был поставлен должный предел. Поэтому, определив в теории различные группы полномочий и как они по своей сути распределяются между законодательной, исполнительной и судебной властью, следующая и наиболее трудная задача - обеспечить на практике невозможность вторжения каждого ведомства в сферу полномочий других. Как обеспечить эту невозможность - таков главный и пока еще не решенный вопрос.
Будет ли достаточно, если точно обозначить в конституции для каждой ветви границы и положиться на сии пергаментные барьеры, воздвигнутые против захватнического духа власти. Собственно говоря, именно на эту меру безопасности и понадеялись составители большей части американских конституций. Опыт, однако, убеждает нас, что действенность этой меры сильно переоценили и что, дабы защитить более слабых членов правительства от членов более сильных, необходимо требуется преграда не в пример мощнее...
[...]
...простое проведение на бумаге конституционных границ между законодательной, исполнительной и судебной властью не создает достаточной защиты от тех вторжений, которые ведут к присущему тирании сосредоточению всей полноты власти в одних и тех же руках.
N 51.
Что же нам все-таки придумать, чтобы на практике обеспечить необходимое разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, записанное в конституции? Единственный ответ, который можно на это дать: пусть, раз уж все внешние меры оказываются недостаточными, восполним изъян, создав такую внутреннюю структуру правления, чтобы составляющие ее части сами стали средством удерживать каждую на отведенном ей месте...
Чтобы заложить прочный фундамент под институт раздельных и автономных ветвей власти, что в определенной степени повсеместно полагают важнейшим условием для сохранения свободы, очевидно, требуется, чтобы каждая власть обладала собственной волей и, следственно, строилась на такой основе, когда представляющие ее должностные лица имеют как можно меньше касательства к назначению должностных лиц на службе другой. При строгом соблюдении данного принципа необходимо, чтобы все назначения на высшие должности в исполнительных, законодательных и судебных органах исходили из первоисточника власти - от народа и шли по не сообщающимся друг с другом каналам... Хотя некоторые сложности... тут неизбежны. Придется... пойти на некоторые отклонения от этого принципа. В особенности нецелесообразно настаивать на строгом его соблюдении применительно к судебному ведомству: во-первых, поскольку судье потребны особые качества, первейшим условием при предоставлении сей должности должна быть такая форма отбора, которая наилучшим образом эти качества обеспечит; во-вторых, поскольку назначение на должность в судебном ведомстве является бессрочным, что, несомненно, быстро искоренит чувство зависимости от тех, кем она пожалована.
В равной степени очевидно, что лица на службе каждого из ведомств должны как можно меньше зависеть от лиц на службе других по части выгод, предоставляемых их служебным положением. Если бы глава исполнительной власти или судьи находились в этом отношении в зависимости от законодателей, ни о какой свободе действий не могло быть и речи: их независимость была бы чисто номинальной.
Но главная гарантия против постепенного сосредоточения разных родов власти в одном из ее ведомств в том, чтобы у лиц, ведающих тем или иным органом власти, были необходимые конституционные средства и личные мотивы противостоять вторжениям со стороны других. В этом, как и в других, случае должны быть предусмотрены меры защиты, способные отвести угрозу посягательств. Честолюбию должно противостоять честолюбие. Интересы главы ведомства должны быть связаны с его конституционными правами, действующими в данном органе власти... при создании правления, в котором люди будут ведать людьми, главная трудность состоит в том, что в первую очередь надо обеспечить
правящим возможность надзирать над управляемыми; а вот вслед за этим необходимо обязать правящих надзирать за самими собой. Зависимость от народа, безусловно, прежде всего обеспечивает надзор над правительством, но опыт учит человечество: дополнительные предосторожности тут отнюдь не лишни.
Эту игру на противоположных и соперничающих интересах... можно проследить на всей системе человеческих взаимоотношений, частных, равно как и общественных. Особенно отчетливо она видна на всех ступенях иерархической лестницы власти, где постоянной целью является разделять и расставлять должности таким образом, чтобы каждое занимающее их лицо могло надзирать над другим, чтобы личный интерес каждого чиновника служил охраной общественных прав. При распределении высших постов в государстве эти изобретенные благоразумием ухищрения не менее необходимы.
Однако невозможно дать каждому ведомству равные средства для самозащиты. При республиканской форме правления законодательная власть неизбежно оказывается господствующей. Но от этого зла есть лекарство: разделить ее на разные ветви и, избрав туда представителей различными способами, положить в основу деятельности каждой разные принципы, настолько мало связанные друг с другом, насколько это допустимо при общих обязанностях и общей зависимости от народа... Если солидный вес законодательной власти требует ее разделить, слабость исполнительной, напротив, требует ее укрепить. На первый взгляд, естественной защитой от законодателей может служить для главы исполнительной власти право вето. Однако это, пожалуй, оружие не вполне безопасное и само по себе еще недостаточное...
[...] Сверх того, к федеральной системе Америки в особенности относятся два соображения, в свете
которых эта система оказывается крайне интересной для рассмотрения.
Первое. В одной отдельной республике вся власть, отчуждаемая от себя народом, передается одному отдельному правительству, а разделение его на автономные и раздельные ведомства служит защитой от узурпации. В объединенной республике, каковой являются Соединенные Штаты, власть, отчуждаемая от себя народом, сначала распределяется между двумя автономными правительствами, а затем та ее часть, которая поступает в распоряжение каждого из них, повторно распределяется между автономными и раздельными ведомствами. Таким образом безопасность прав народа гарантируется вдвойне. Правительства будут надзирать друг за другом, и вместе с тем каждое - надзирать за собой.
Второе. Для республики очень важно не только охранять общество от притеснений со стороны правителей, но и охранять одну его часть от несправедливости со стороны другой. У различных классов граждан неизбежно существуют различные интересы. Если общий интерес объединит большинство, права меньшинства могут оказаться под угрозой. Против этого зла есть только два средства: первое - создать силу, независимую от большинства, то есть от самого общества, второе - разбить общество на такое большое число отдельных групп граждан, какое сделает любое объединение ради несправедливых целей маловероятным и, пожалуй, даже неосуществимым... Второе средство будет воплощено в федеральной республике Соединенные Штаты. Пока вся власть в ней исходит и зависит от общества, само общество разделится на столько частей, интересов и групп, что правам отдельных граждан или меньшинства вряд ли сможет угрожать объединившееся заинтересованное большинство. При свободном правлении гражданские права должны быть в... безопасности. [И]х безопасность обеспечивается множеством интересов... [С]тепень безопасности будет зависеть от числа различных интересов...
Приводится по: Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1993. С. 323 - 337, 345 - 351.
ВВЕДЕНИЕ К УЛОЖЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКОНОВ
Михаил Михайлович Сперанский (1772 - 1839)
I. ОБ ОБЩЕМ РАЗУМЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ.
Общий предмет преобразования состоит в том, чтобы правление, доселе самодержавное, постановить и учредить на неприменяемом законе.
Нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять закон, и исполнять его.
Отсюда необходимость установлений, действующих в составлении закона и его исполнении.
Из троякого порядка государственных сил возникает троякий порядок сих установлений. Одно из них должно действовать в образовании закона, другое - в исполнении, третье - в части судной. Разум всех сих установлений может быть различен.
Первое и главное различие происходит от самой силы установлений и внешних их форм. Два различных устройства с первого воззрения здесь представляются.
Первое состоит в том, чтобы облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия.
Второе устройство состоит в том, чтобы не внешними только формами покрыть самодержавие, но ограничить его внутреннею и существенною силою установлений и учредить державную власть на законе не словами, но самым делом.
Всамом преддверии преобразования должно решительно избрать одно из сих двух устройств. Избрание сие определяет истинный его разум.
Если будет избрано первое устройство, тогда все установления так должны быть соображены, чтобы они в мнении народном казались действующими, но никогда не действовали бы на самом деле.
Главные черты сего устройства состоять могут в следующем:
1. Установить сословие, которое бы представляло силу законодательную, свободную, но на самом деле было бы под влиянием и в совершенной зависимости от власти самодержавной.
2. Силу исполнительную так учредить, чтобы она по выражению закона состояла в ответственности, но по разуму его была бы совершенно независима.
3. Власти судной дать все преимущества видимой свободы, но связать ее на самом деле такими учреждениями, чтобы она в существе своем всегда состояла во власти самодержавной.
Если, напротив, предпочтено будет второе устройство, тогда все сии установления расположены быть должны на следующих правилах:
1. Законодательное сословие должно быть так устроено, чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное.
2. Сословие судебное должно быть так образовано, чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству.
3. Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству; но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно поставить ее в ответственности власти законодательной.
Таков есть общий разум двух систем, коим можно следовать в составлении коренных законов. Сравнивая сии две системы между собою, нет сомнения, что первая из них имеет только вид закона,
адругая - самое существо его; первая под предлогом единства державной власти вводит совершенное самовластие, а другая ищет в самом деле ограничить его и умерить. Первая издалека готовит сама себе прекращение, а другая, при благоприятных обстоятельствах, может утвердиться, долгое время без важных перемен постепенно следовать за гражданским усовершением; первая может быть оправдана в народе своевольном, непостоянном, преклонном ко всем новым умствованиям и особливо тогда, как народ сей выходит из анархии с превратными привычками, но вторая одна может быть свойственна народу, который имеет более доброго смысла, нежели пытливости, более простого и твердого разума, нежели воображения, коего характер трудно обольстить, но легко убедить простою истиною, - словом, она может быть более свойственна такому народу, коего нет нужды прельщать и обманывать по добронравию его и некоторой лености, всем народам северным природной.
Определив сим образом общий разум коренных законов, свойственных настоящему положению России, нужно приложить его к разным частям, Государственное Уложение составляющим.
II. О РАЗУМЕ ЗАКОНОВ В ДЕРЖАВНОЙ ВЛАСТИ.
Вразуме законов, державную власть определяющих, должно изобразить, какое действие власть сия должна иметь в порядке законодательном, в судном и исполнительном.
1. О ДЕЙСТВИИ ДЕРЖАВНОЙ ВЛАСТИ В ПОРЯДКЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ.
Порядок законодательный слагается из трех начал: из предложения закона, уважения его и утверждения.
Предположив по общему разуму коренных законов бытие законодательного сословия, в действии верховной власти должно определить, какие из сих трех начал принадлежат ей исключительно.
Политические системы других народов определяют сие разнообразно.
Водних, как то в Англии, предложение закона принадлежит как законодательному сословию, так и власти державной.
Вдругих, как то во Франции, предложение закона принадлежит одной власти, державной исключительно.
Уважение закона во всех системах принадлежит законодательному сословию, и правительство участвует в нем единственно голосами своих министров или изъяснениями ораторов.
Утверждение закона везде принадлежит власти державной, с тем только ограничением, что в Англии и во Франции не может она утвердить закона, большинством голосов не уваженного, а в Англии, сверх того, может не утвердить закона, хотя бы он и всеми был уважен.
Из сих различных постановлений какое может быть наиболее свойственно России? а) В предложении закона.
Нет, кажется, сомнения, что предложение закона должно предоставить исключительно правительству. Пространство Империи, разнообразие населения и степень нашего просвещения требуют, чтобы правительство имело всю возможную силу действовать во благо, и сила сия в одном только злоупотреблении ее должна быть умеряема.
Если источник закона поставить в некоторых случаях вне пределов державной власти, тогда может произойти безмерное в видах разнообразие и несвязность; тогда часто в законодательном сословии будет теряться время в предложениях невместных или неблаговременных; тогда для самого порядка сих предложений должно будет учредить в законодательном сословии множество форм и образов, коих охранение может, особенно у нас, произвести великую сложность и затруднение; тогда правительство может быть поставлено в неприятное положение отвергать или не давать своего утверждения на такие предметы, которые будут законодательным сословием приняты.
По сим причинам нет, кажется, сомнения предложение закона исключительно присвоить державной власти. Быв окружен во всех своих важных деяниях Государственным Советом, коего бытие установляется не произволом ее, но коренным государственным законом, нет сомнения, что власть державная всегда будет более иметь способов предлагать законы со зрелостию, нежели каждый член законодательного сословия. И, впрочем, какая польза для нее отлагать предложение закона полезного или предлагать закон вредный? Первым она стеснит только себя в собственных своих деяниях, а второй будет отвергнут в законодательном сословии.
Есть, однако же, исключение, которое необходимо должно допустить в сем правиле.
1.Когда какою-нибудь мерою правительства делано будет нарушение коренному государственному закону, как то личной или политической свободе.
2.Когда правительство в установленное время не представит узаконенных отчетов.
Всих только двух случаях законодательное сословие может собственным своим движением, предварив, однако же, правительство, предложить дело на уважение и возбудить узаконенным порядком следствие против того министра, который подписал сию меру, и просить вместе с тем ее отмены.
б) В уважении закона.
Хотя уважение закона собственно принадлежит законодательному сословию, нельзя, однако же, исключить из оного министров. Если подвержены они ответственности в мерах, ими приемлемых, то самая справедливость требует им дозволить лично объяснять и поддерживать предложения правительства.
2. О ДЕЙСТВИИ ДЕРЖАВНОЙ ВЛАСТИ В ПОРЯДКЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ.
Существо части исполнительной требует по всей необходимости единства. Истина сия всеми единогласно признана. В самых республиках исполнение большею частию всегда вверяемо было одному лицу. Посему нет сомнения, что в России вся исполнительная часть должна принадлежать власти державной.
Но выше было замечено, что образ исполнения может столько отступать от разума закона, что, если часть сия оставлена будет без всякой связи с порядком законодательным, она может самый закон соделать игралищем прихоти и произвола. Отсюда происходит необходимость ответственности, коей формы могут быть различны, но существо одинаково.
Существо ответственности состоит в следующих предположениях:
1. Предполагается, что власть державная, предлагающая и утверждающая закон, никогда не может действовать сама собою против его разума.
2. Предполагается также, что совет, яко сословие, содействовавшее предложению и утверждению закона, не может поступить против его разума. А посему:
3. Всякая мера, приемлемая в нарушение закона, вменяется не державной власти и не совету ее, но подчиненным ей исполнителям или министрам, кои посему лично, каждый по своей части, подвергаются за них ответу, и сие обязательство приемлют они на себя самым подписанием актов. Отсюда происходит:
4. Что подписание актов всегда предполагается совершенно свободным.
Внешние формы сей ответственности должны быть самые простейшие, и они будут, без сомнения, таковыми, когда остановится правилом, чтобы члены законодательного сословия имели право предъявлять обвинение их против министров, и когда предъявление их большинством голосов за благо будет признано, тогда приступали бы к предметам самого обвинения. Когда обвинение большинством голосов признано будет основательным и вместе с тем утверждено будет державною властию, тогда наряжается суд или следствие.
Всих пределах ответственности власть державная, действуя в исполнении закона, всегда будет освещаема мнением народным и, следовательно, будет действовать с достоверностию и без всякого внимания к слухам посторонним.
3. О ДЕЙСТВИИ ДЕРЖАВНОЙ ВЛАСТИ В ПОРЯДКЕ СУДНОМ.
Власть судная в источнике своем не что другое есть, как власть исполнительная. Всякое дело, - всякий спор, предмет суда составляющий, есть не что другое в существе своем, как жалоба на нарушение закона. Власть судная удостоверяется в сем нарушении и восстановляет закон в его силу, т.е. приводит его в исполнение.
По сему понятию порядок судный, яко часть корпуса исполнительного, принадлежит по существу своему власти державной, и для сего-то везде и у всех народов суд ее именем производится.
В порядке исполнительном предполагается ответственность; посему надлежало бы таковую же ответственность допустить и в порядке судном.
Но каким образом учредить сию ответственность во множестве и разнообразии частных споров? Для сего надлежало бы допустить по каждому делу жалобы частных людей в законодательное сословие и по каждому делу ответственность и объяснение министра юстиции.
Очевидное неудобство сего предположения заставило искать других способов учредить судную ответственность. Положено, чтобы судьи избираемы были самими теми лицами, для коих суд устанавливается. Таким образом, власть судная по существу своему осталась в правах власти державной, но исполнение ее вверила она избранию тех самых лиц, кои могли бы на нее приносить жалобы. Сим учреждением сила ответственности слагается уже с власти исполнительной и переходит прямо на самих судей и первоначальных их вверителей.
Но ответственность в суде может быть двоякая: в существе дела и в судных образах.
Власть державная, вверив лицам избранным суд в существе его, не могла, однако же, вверить им охранение образов. Образы судные составляют часть публичного права; они, по всей необходимости, требуют единообразия. Они столько суду существенны, что часто перемена или нарушение их изменяет самое существо дела. Каким образом можно предположить, чтобы тысяча избранных судей могла соблюсти их единообразие? Какое смешение могло бы произойти, если бы в одной провинции по одному и тому же делу понимали формы судные иначе, нежели в другой?
Отсюда необходимость, чтобы охранение судебных форм основано было на том же правиле единства, на коем вообще часть исполнительная должна быть поставлена.
По сему понятию о порядке судном, он слагается из двух установлений: первое из них, относящееся к существу дела, державная власть вверяет свободному выбору подданных и, слагая вследствие того ответственность сей части, передает ее, так сказать, тому же началу, от коего истекает и власть законодательная. Второе установление - надзор и охранение форм судебных - остается и с ответственностию, к тому принадлежащею, исключительно в порядке исполнительном.
Из сего следует, что действие власти державной в суде должно быть ограничено одним установлением власти надзирающей и охраняющей судные образы.
Определив сим образом права державной власти, Государственное Уложение приступает к определению первого и главного ее действия - к составлению закона.
Приводится по: М. Сперанский. Введение к уложению государственных законов. 1809. С. 33 -
48.
КРИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР УЧЕНИЯ О РАЗДЕЛЕНИИ ВЛАСТЕЙ
Николай Николаевич Ворошилов (1839 - 1873)
Государство представляет собою единство всей жизни народа; дробление этого единства ведет и к уничтожению самого государства. Поэтому и государственная власть как выражение этого единства должна быть одна: несколько властей, одинаково самостоятельных и равных друг другу, ведут к постоянным столкновениям, борьбе между ними и, следовательно, к уничтожению государства...
[...] Термин "разделение властей", хотя уже установившийся в языке политических писателей и
государственных деятелей, заключает в себе несообразность с понятием о власти, что всего более затемняет самый принцип и дает повод к его отрицанию. Сам по себе он весьма характеристичен в истории политической мысли: в нем выражается желание ограничить власть, собравшую все в свои руки, желание, исходившее из сознания необходимости системы в ее действиях, ее задержки, контроля над ее действиями. Но, помимо этого исторического значения, она представляет собою много такого, что дает повод к неправильным заключениям о власти. Разделить власти значит обособить их так, чтобы они не имели между собой ничего общего, значит создать в государстве несколько равных властей, что немыслимо, потому что одна будет уничтожать другую. В этом термине выражается только одна сторона взаимного отношения властей: их обособление, отдельные их действия, а совершенно упускается из вида