Материал: Evtushenko_V_I_Dissertatsia_Ekologicheskaya_migratsia_v_Rossiyskoy_Federatsii_konstitutsionno-pravozaschitnaya_teoria
276
Вторая система имеет более глубокие исторические корни и является со-
ставной частью системы гражданской обороны Российской Федерации. Основ-
ным нормативным актом, закладывающим основы государственно-правового ре-
гулирования деятельности данной системы, является Федеральный закон Россий-
ской Федерации «О гражданской обороне»1.
Несмотря на то, что две системы изначально создавались для решения раз-
личных задач – ликвидации чрезвычайных ситуаций в условиях мирного и воен-
ного времени, подразделения двух систем нередко действуют совместно. Подоб-
ное положение предусмотрено, в том числе, и определяющим правовое регулиро-
вание деятельности системы гражданской обороты нормативным актом – Феде-
ральным законом Российской Федерации «О гражданской обороне», допускаю-
щим использование подразделений гражданской обороны с целью защиты насе-
ления, спасения и сохранения материальных и культурных ценностей, в том чис-
ле, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Некоторые авторы вводят систему классификации, которая базируется на том факте, что дефиниции «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайное положе-
ние» являются близкими социальными понятиями и, в том числе, обладающие схожими механизмами правового регулирования 2. Правовой режим «чрезвычай-
ное положение» вводится при обстоятельствах, предусмотренных Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О чрезвычайном положе-
нии»3. В соответствии с данным нормативным актом оно может объявляться на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях только при крупномасштабных чрезвычайных ситуациях, угрожающих национальной безопасности страны или большим количеством человеческих жертв.
1Федеральный закон Российской Федерации от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (в ред. Федерального закона от 23.06.2020 года №185-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. №7. Ст. 799.
2См.: Ким Е. В. Правовое регулирование в области защиты граждан от чрезвычайных ситуаций: проблемы и пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10. С. 37-39.
3Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. Федерального конституционного закона от 03.07.2016 г. № 6- ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. №23. Ст. 2277.
277
Введение режима чрезвычайного положения является высшим (или исклю-
чительным) способом защиты конституционного строя и правопорядка при необ-
ходимости преодоления фактов межнациональных конфликтов, угрозы соверше-
ния террористических актов и их последствий, тяжелых стихийных бедствиях1. В
тоже время, причем на самом высоком уровне, на уровне принятых федеральных нормативных актов происходит подмена одного понятия другим.
Так, подписанный в августе 2010 года в связи с массовыми лесными пожа-
рами Президентом Российской Федерации Указ «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности»2 совсем не требо-
вался при объявлении чрезвычайной ситуации. В соответствии с законодатель-
ством, район чрезвычайной ситуации, его границы, зону локализации чрезвычай-
ной ситуации утверждает назначенный в установленном порядке руководитель,
ответственными за организацию и проведение работ по устранению чрезвычай-
ных ситуаций.
Кроме того, предусмотренное п. 2 Указа Президента России «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности» вре-
менное ограничение допуска граждан на определенные территории и запрет на осуществление на данной территории хозяйственной деятельности – мера, кото-
рая может быть введена при чрезвычайном положении в соответствии с Феде-
ральным конституционным законом Российской Федерации «О чрезвычайном по-
ложении», а не при чрезвычайной ситуации в соответствии с Федеральным зако-
ном Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Второй нормативный акт не предусматривает возможности подобного ограничения прав граждан.
В тоже время, необходимо отметить, что данные нормативные акты имеют схожий механизм правового регулирования. Основное различие состоит в том, что
1См., например: Прихожих А. М. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: конституционно-правовое значение и особенности // Современное право. 2012. № 5. С. 66-
2Указ Президента Российской Федерации от 02 августа 2010 года № 966 «Об объявлении чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности» // Российская газета. 04.08.2010. № 171.
278
согласно ч. 2 ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение в Российской Федерации или на его части объявляется при необходимости задейство-
вать для нейтрализации события, его вызвавшего, и его последствий, национальные общегосударственные ресурсы, привлечение большего количества сил и средств для
«…проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ».
Еще одно существенное различие заключается в разном уровне законода-
тельного закрепления в Российской Федерации форм принудительной экологиче-
ской миграции при объявлении чрезвычайного положения – временного отселе-
ния – и чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера – эвакуаци-
онных мероприятий. Проведенный ранее в работе анализ показал, что процедура проведения эвакуационных мероприятий достаточно подробно регламентирована нормативными актами на региональном и местном уровнях. Процедура проведе-
ния временного отселения нормативными актами не определяется. В тоже время проведение эвакуационных мероприятий и временного или постоянного отселе-
ния как формы принудительного временного или постоянного переселения насе-
ления из зоны чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера или района экологического бедствия можно трактовать как ограничение установлен-
ного п. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации права «…каждого, … кто за-
конно находится на территории Российской Федерации, … свободно передвигать-
ся, выбирать место пребывания и жительства…». Данное ограничение может иметь временный или постоянный характер. Несмотря на то, что проведение про-
цедуры эвакуации и временного или постоянного отселения предусматривается соответственно Федеральным законом Российской Федерации «О защите населе-
ния и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе-
ра» и Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О чрез-
вычайном положении», в тоже время, данные нормативные акты не регламенти-
руют процедуру проведения ни эвакуационных мероприятий, ни временного или постоянного отселения.
В соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом
279
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты … здоровья, прав и за-
конных интересов других лиц…». Соответственно, право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, право на ми-
грацию не может быть ограничено региональными или местными законодатель-
ными актами1. Также ограничение не должно оправдываться публичными и част-
ными интересами отдельных представителей2.
Отсутствие на федеральном уровне законодательного акта, регламентирую-
щего проведение эвакуационных мероприятий и мероприятий по временному или постоянному отселению лиц, проживающих или пребывающих в местах произо-
шедших экологических катастроф техногенного или природного характера и по-
дробное рассмотрение данного вопроса на региональном и местном уровне в све-
те этих двух статей Конституции России представляется нарушением нормы Кон-
ституции Российской Федерации.
Для решения данной проблемы необходимо принятие соответствующего федерального законодательного акта, в котором была бы прописана процедура проведения временного или постоянного отселения при введении чрезвычайного положения и при чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера. в
случае нарушения конституционного права на благоприятную окружающую сре-
ду. В рамках данной процедуры должны быть заложены специальные опорные средства, в основание которых лежат конституционно-правозащитные институты,
основной целью которых смягчение негативного эффекта от вынужденных огра-
ничений прав экологических мигрантов.
К числу такого рода конституционно-правозащитных институтов можно от-
нести, например, нормативно закрепленную процедуру проведения эвакуацион-
ных мероприятий и временного или постоянного отселения из районов, где нару-
шается конституционное право личности на благоприятную окружающую среду,
и которая была бы максимально благоприятной и не создавала бы дополнитель-
1 См.: Колосова Н. М. Прямое действие Конституции Российской Федерации и ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина в контексте судебной практики // Журнал российского права. 2019. №8. С. 36-47.
2 См.: Полянский В.В. Ограничение прав и свобод как средство гармонизации публичных и частных интересов // Юридический аналитический журнал. 2009. № 2 (26). С. 5-10.
280
ных проблем для экологических мигрантов. Максимальный уровень поддержки экологических мигрантов должен быть закреплен и в содействии им в обустрой-
стве и адаптации на новом месте пребывания (жительства), включая выплаты раз-
личных компенсаций и пособий. Невыполнение или выполнение в неполном объ-
еме данной процедуры должно создавать юридическую ответственность для ви-
новных государственных и муниципальных органов и отдельных должностных лиц. Соответственно, юридическая ответственность должна возникать за действие или бездействие, которые привели к объявлению режима чрезвычайного положе-
ния или возникновению чрезвычайной ситуации природного и техногенного ха-
рактера.
«На международном уровне государствам-членам СНГ в качестве законода-
тельных причин введения чрезвычайного положения рекомендовалось принятие несколько иных нормативных оснований, по которым они могут быть приняты.
Кним относятся «…стихийные бедствия и кризисные экологические ситуации,
…крупные аварии и катастрофы, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения,
и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ»1.
Необходимо отметить, что на уровне двухсторонних международных со-
глашений различных государств в сфере международно-правового регулирования совместной деятельности государств по противодействию различным чрезвычай-
ным ситуациям, сама дефиниция «чрезвычайная ситуация природного и техно-
генного характера» зачастую не совпадает с приведенным в Федеральном законе Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных си-
туаций природного и техногенного характера» определением.
Например, «Меморандум между Министерством природных ресурсов и эколо-
гии Российской Федерации и Министерством охраны окружающей среды Китайской Народной Республики о создании механизма оповещения и обмена информацией при трансграничных чрезвычайных ситуациях экологического характера» трансгра-
1 Модельный закон «О чрезвычайном положении», принятый Постановлением №15 – 15 на 15– ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ. // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 25. С. 286-298.