Особое значение имеет подписанная в Страсбурге 27 января 1999 г. Конвенция «Об уголовной ответственности за коррупцию» (ETS № 173), вступившая в силу 1 июля 2002 г. В ней участвует 43 государства, в том числе Россия. Многие формулировки и правовые нормы Конвенции носят императивный характер, особенно те, которые касаются коррупционных правонарушений, совершенных высокопоставленными национальными и иностранными государственными должностными лицами, парламентариями, лицами, работающими на влиятельных должностях в коммерческих организациях, в международных организациях и судебных органах. В Конвенции также указывается, что каждое государство, присоединившееся к Конвенции, принимает законодательные меры, которые могут потребоваться для привлечения к ответственности юридических лиц в связи с совершением уголовных правонарушений, связанных с коррупционным подкупом, злоупотреблением влиянием в корыстных целях, отмыванием доходов.
Полномочия по контролю за выполнением требований Конвенции возложены на соответствующие структуры GRECO — Группу государств по борьбе с коррупцией.
Не меньшей юридической силой обладает также Конвенция Совета Европы «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию». К ней на сегодняшний день присоединилось 33 государства. Российская Федерация пока не является ее участником, но вопрос о ее присоединении с повестки дня не снят: наличие в международной антикоррупционной практике данного документа для России не безразлично, тем более, если учесть его цели: «правовая защита лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющая им защищать свои права и интересы, включая возможность получения компенсации за ущерб»1.
Заметную роль в системе европейского правового механизма противодействия коррупции играет Модельный кодекс поведения государственных служащих, утвержденный Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 г. В нем содержатся такие юридические новеллы, как «конфликт интересов», «личная заинтересованность», «коррупционный риск». Служащим предписывается докладывать руководству о любых фактах возникновения конфликта интересов, запрещается действовать в расчете на какие-либо не предусмотренные законом выгоды и привилегии для себя и своих близких. Закреплено в кодексе также положение о том, что ответственность за коррупционное поведение должен нести не только непосредственно виновный в коррупционном деянии и его сообщники, но и непосредственный руководитель коррупционера.
Заметное место в системе европейского антикоррупционного законодательства занимает Резолюция Rec (2003) 4 от 8 апреля 2003 г. «Единые правила против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний». Целевая установка Резолюции: надзор за правомерностью финансирования политических партий, прозрачность сделок по дарению политическим партиям, запрет зарубежных пожертвований, строгий бухгалтерский учет спонсорских поступлений, систематический аудит, подотчетность перед государством, т. е. все то, что не подрывает, а укрепляет независимость партий, гарантирует их политическую независимость.
Не менее значимы для европейского сообщества (Россия их также учитывает) антикоррупционные инициативы Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Прежде всего, это:
— Резолюция 1224 от 5 апреля 2000 г. «Роль парламентов в борьбе с коррупцией», в которой содержится ряд важных рекомендаций законодателям национальных парламентов: прозрачность антикоррупционной правоприменительной практики; независимость судебной власти и СМИ; декларирование доходов и расходов должностных лиц; прозрачность поставок для государственных и муниципальных нужд; подконтрольность финансирования политических партий;
— Парижская декларация против отмывания денег от 8 февраля 2002 г.;
— Резолюция 1492 от 10 апреля 2006 г. «Бедность и борьба с коррупцией», которая обращает внимание на необходимость транспарентности бюджетных расходов, ужесточения санкций за коррупционные правонарушения, обеспечения достойного и справедливого вознаграждения за труд служащих, дебюрократизации управления и повышения эффективности документооборота;
— Резолюция 1703 от 27 января 2010 г. «Коррупция в судах». ПАСЕ подчеркивает, что независимый, беспристрастный и неподкупный суд — основа эффективной борьбы с коррупцией и важнейшая гарантия демократической государственности. Отсюда задача: обеспечить судьям достойный социальный статус, внедрить профессиональные и этические стандарты судейского сообщества, обеспечить прозрачность решения кадровых вопросов, принять меры по повышению авторитета судебной власти.
В октябре 2013 г. депутаты Европарламента поддержали инициативу создания Европейского офиса общественного прокурора — новой структуры по борьбе с хищениями и нецелевым расходованием средств из бюджета ЕС. В состав европейской прокуратуры должны войти прокурор и четыре заместителя, которые будут работать в головном офисе, предположительно в Брюсселе. Работу на местах будут выполнять так называемые прокуроры-делегаты, которые будут назначаться из числа сотрудников национальной прокуратуры.
Группа государств по борьбе с коррупциуй (GRECO). Полномочия группы довольно значимы — контрольное, организационное, анали- Группа государств по борьбе с коррупциуй (GRECO). Полномочия группы довольно значимы — контрольное, организационное, аналитическое и информационное обеспечение реализации антикоррупционной политики ЕС. Более конкретно в научно-доктринальной редакции это: а) оценка степени возможного ограничения иммунитетов определенных категорий лиц (служащих, депутатов, должностных лиц международных структур), б) совершенствование антикоррупционной деятельности государственных структур управления, в) оптимизация санкционной составляющей налогового, финансового, таможенного, административного и других отраслей права, г) выявление, арест и конфискация коррупционных доходов, д) борьба с отмыванием незаконных доходов, их изъятие и конфискация, разрушение схем легализации1.
Работа GRECO поделена на тематические циклы (раунды оценки). В рамках каждого из них исследуется определенный блок вопросов, объединенных общей тематикой по наиболее важным аспектам антикоррупционной деятельности. Формы работы: проведение взаимных экспертных оценок с осуществлением визитов для предметного изучения ситуации с коррупцией в оцениваемой стране, подготовка оценочных докладов, рекомендации законодательного, институционального и практического характера. По инициативе GRECO исследуются вопросы финансирования политических партий, практики пожертвований в натуральной форме; действенность мер по исключению предоставления политическим партиям займов в обход легитимных правил финансирования; обеспечения независимого аудита политических партий.
В отношении нашей страны Группа провела два оценочных раунда, рекомендации которого реализованы практически полностью. Недавно завершился третий раунд по темам «Криминализация преступных деяний» и «Прозрачность финансирования политических партий». Удовлетворительно выполнены или приняты удовлетворительные меры по одиннадцати из двадцати одной рекомендации. Десять других рекомендаций выполнены частично, особенно в части нейтрализации практики коммерческого подкупа, торговли влиянием, сторонних выгодоприобретателей, прозрачности политического финансирования. Сейчас начата подготовка к четвертому раунду. Он коснется анализа коррумпированности парламентариев, судей и прокуроров. Если же рекомендации третьего раунда не будут исполнены, что в отношении нашей страны будут предприняты санкции, вплоть до направления в Россию специальной европейской миссии международных контролеров.
Содружество независимых государств (СНГ). В отличие от других регионов мира на пространстве государств, возникших на территории бывшего СССР, специальный международно-правовой механизм противодействия коррупции только формируется.
Работа на уровне СНГ осуществляется в рамках имеющихся договоров по вопросам борьбы с преступностью в целом. Специальное же соглашение о сотрудничество в борьбе с коррупцией пока не принято. Действуют лишь модельные законы, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ: «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем» от 8 декабря 1998 г.; «О борьбе с коррупцией» от 3 апреля 1999 г.; «Основы законодательства об антикоррупционной политике» от 15 ноября 2003 г.; «О противодействии коррупции» от 25 ноября 2008 г. Свою организующую роль играют Рекомендации международной конференции «О законодательном опыте противодействия коррупции», состоявшейся под эгидой Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ в Санкт-Петербурге 19 февраля 2010 г. В указанных документах закреплено понятие коррупции, сформулированы принципы противодействия коррупции, проанализированы основные формы ответственности за коррупционные правонарушения и их эффективность, обозначены методы и ресурсы оказания информационной и правовой помощи по расследуемым коррупционным делам.
Немало делается по линии совета глав государств СНГ, совета председателей правительств, совета министров иностранных дел, Исполнительного комитета, двух- и многосторонних отношений правоохранительных органов (прокуратур, органов внутренних дел, следственных комитетов, спецслужб, контрольно-счетных органов). Широко практикуется обмен опытом и информацией.
Международные некоммерческие организации: научные организации, информационно-аналитические центры, радио- и телевещательные компании, социальные сети, фонды. Активные позиции занимают такие структуры, как Международная ассоциация международных антикоррупционных органов — (/ЛАСА) и Международная антикоррупционная академия — International Anti-Corruption Academy (JACA). Их деятельность (с участием опытных юристов, социологов, политологов и экспертов-экономистов с опытом научных исследований в сфере антикоррупционной практики) сконцентрирована на научно-исследовательских, информационных и образовательных проектах международного уровня. Специалисты предлагают стандартные и индивидуальные тренинги, учебные программы высшего образования, возможности для диалога и сетей, а также соответствующие инструменты борьбы с коррупцией и бенчмаркинг. Тем самым обеспечивается комплексный подход к исследованию проблем коррупции и организации образовательных программ по борьбе с коррупцией. Преимущество — способность объединить научно-исследовательский потенциал многих стран и на этой основе обеспечить значительных научно-информационный синергетический эффект.
Свою позитивную роль играет созданная Правительством РФ постоянно действующая делегация России для участия в международных мероприятиях, проводимых под эгидой Конвенции ООН против коррупции. Значимое место в этой системе занимает учрежденный по ини-
Свою позитивную роль играет созданная Правительством РФ постоянно действующая делегация России для участия в международных мероприятиях, проводимых под эгидой Конвенции ООН против коррупции. Значимое место в этой системе занимает учрежденный по инициативе МИД России при Генеральной прокуратуре РФ Национальный контактный пункт по обеспечению международного сотрудничества в сфере выявления, арестов, конфискации и возращения в Россию активов, полученных коррупционным путем.
Как видим, в сфере международного сотрудничества и правового обеспечения противодействия коррупции сделано и делается немало. Сложилось достаточно действенное международное антикоррупционное законодательство, приняты необходимые конвенции, разработаны стратегии, планы и программы, в практику внедряются современные регламенты и процедуры. На основе международных договоренностей устанавливаются рабочие контакты между национальными компетентными органами. Налажен интенсивный взаимный информационный обмен.
Тем не менее объединение усилий различных государств, в том числе Российской Федерации, не всегда эффективно, многие антикоррупционные нововведения, реализованные с учетом лучшего зарубежного опыта, кардинально не изменили криминальную ситуацию и не снизили остроту проблемы борьбы с коррупцией. Многое из работающего в других странах и на международном уровне, в том числе профилактического плана, в российских условиях пока оказывается малоэффективным. В результате коррупция не только не теряет свои позиции, а наоборот, по некоторым позициям даже усиливает свое давление. Объемы мирового коррупционного рынка растут и давно превысили 1 трлн долл1. На европейском континенте коррупция ежегодно наносит ущерб на 120 млрд евро, подрывает доверие граждан к демократическим институтам власти, наносит ощутимые удары по национальным экономикам и лишает государства крупных налоговых поступлений. Предпринимаемых же усилий по противодействию коррупции пока недостаточно.
Международное антикоррупционное сотрудничество Российская Федерация осуществляет в строгих пределах национального законодательства на основе принципов верховенства права, демократизма, эффективности, партнерских отношений, прозрачности, взаимного уважения и ответственности2. Цели такого сотрудничества также хорошо известны: установление лиц подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям; выявление имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения; предоставление предметов или образцов для проведения исследований и экспертиз; обмен информацией; координация деятельности
Международное антикоррупционное сотрудничество Российская Федерация осуществляет в строгих пределах национального законодательства на основе принципов верховенства права, демократизма, эффективности, партнерских отношений, прозрачности, взаимного уважения и ответственности2. Цели такого сотрудничества также хорошо известны: установление лиц подозреваемых (обвиняемых) в совершении коррупционных преступлений, их местонахождения, а также местонахождения других лиц, причастных к коррупционным преступлениям; выявление имущества, полученного в результате совершения коррупционных правонарушений или служащего средством их совершения; предоставление предметов или образцов для проведения исследований и экспертиз; обмен информацией; координация деятельности по профилактике коррупции.
Формы сотрудничества — совместные антикоррупционные программы, согласование универсальных антикоррупционных стандартов, создание международных групп независимых экспертов, осуществление инициативного контроля и самоконтроль реализации согласованных мероприятий. На МИД России возложена обязанность: а) обеспечивать участие страны в международных антикоррупционных мероприятиях; б) осуществлять организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности делегаций Российской Федерации, участвующих в антикоррупционных мероприятиях за рубежом; в) организовывать регулярное информирование международных организаций, занимающихся вопросами противодействия коррупции. МИД отдает себе отчет и в том, что резервы дальнейшего развития такого сотрудничества есть, и они достаточно обширны. В том числе с точки зрения конституционных возможностей имплементации международных стандартов и опыта зарубежных государств в конкретную практику противодействия коррупции в Российской Федерации.
В целом, к числу наиболее важных мер предупреждения, пресечения, искоренения причин и сокращения коррупционного рынка Российская Федерация, учитывая международный опыт, относит:
формирование высокоэффективной правовой стратегии и гибкого антикоррупционного законодательства, которые рассматривают антикоррупционную составляющую государственной политики в качестве краеугольного камня поступательного развития страны;
создание хорошо отлаженной независимой системы государственных органов исполнительной власти и спецструктур, способных целенаправленно и на высоком профессиональном уровне обеспечить качественное претворение в жизнь принятых антикоррупционных решений;
демократизация управленческих процессов, повышение уровня его прозрачности; повышение качества контроля и отчетности;
активизация институтов гражданского общества. Поддержка политики борьбы с коррупцией со стороны гражданского общества — важнейший фактор успеха на этом направлении обеспечения законности и должного правопорядка в обществе. Там, где антикоррупционные усилия не обеспечивают искомый результат, как правило, отсутствует важнейший их элемент — активная позиция гражданского общества;
создание более эффективного институционального механизма решения кадровых вопросов, в деле противодействия коррупции помогут периодические структурные и кадровые реорганизации, систем
создание более эффективного институционального механизма решения кадровых вопросов, в деле противодействия коррупции помогут периодические структурные и кадровые реорганизации, системная ротация руководящих кадров по горизонтали и вертикали, более эффективные механизмы защиты, в том числе репутационной, лиц, заявивших о фактах и предложениях коррупционного характера;
повышение профессионализма, правовой и нравственной культуры служащих, обеспечение строгой регламентации их прав и обязанностей, придание государственной и муниципальной службе большей прозрачности и открытости;
оптимизация системы государственных гарантий, материального стимулирования и социальной защиты государственных и муниципальных служащих;
заключение пактов добропорядочности, внедрение кодексов служебной этики, в которых нормативно должны быть закреплены основные стандарты и требования к поведению каждого, кто находится на государственной службе и после отставки со службы;
внедрение в практику современных информационных и коммуникационных технологий, которые позволят существенно сократить должностную структуру аппарата управления, оптимизировать полномочия служащих, упростить бюрократическую систему.
В заключение можно сформулировать некоторые выводы и практические рекомендации, реализация которых, по мнению ученых, будет способствовать повышению качества управленческих усилий на антикоррупционном направлении:
современные реалии таковы, что коррупцию следует рассматривать и оценивать не как локальную, а как транснациональное явление международного масштаба, объективно требующее широкого международного антикоррупционного сотрудничества на основе общепризнанных принципов и международно-правовых стандартов;
каждое государство реализует свою антикоррупционную политику и своими силами и средствами. В этом деле задействовано немало субъектов управления и политических акторов. При взаимодействии научного сообщества, государственных структур, бизнеса и представителей гражданского общества целесообразным представляется создание государственной экспертной группы, занимающейся вопросами выявления коррупционных практик, их измерением и оценкой, а также исследованием происходящих в этой сфере изменений. Данная мера позволит не только эффективнее бороться с коррупцией на общегосударственном и региональном уровнях, но и продемонстрировала бы активную позицию Российской Федерации в мировой антикоррупционной борьбе и в практических мерах по овладению эффективными моделями антикоррупционного управления;
полезной представляется идея создания международного органа при ООН, который специализировался бы на проблемах борьбы с международной коррупцией, транснациональным взяточничеством и практиками экспорта коррупции. Выступление с подобной инициативой для Российской Федерации позволит укрепить международные позиции страны в глобальном антикоррупционном движении, что, в свою оче- -—-г-»-- — --—- — ——ГГ/"-’ — у—I — >
полезной представляется идея создания международного органа при ООН, который специализировался бы на проблемах борьбы с международной коррупцией, транснациональным взяточничеством и практиками экспорта коррупции. Выступление с подобной инициативой для Российской Федерации позволит укрепить международные позиции страны в глобальном антикоррупционном движении, что, в свою очередь, однозначно позитивно скажется на ее международном имидже;
процесс интеграции усилий суверенных государств в сфере борьбы с коррупцией будет усиливаться и главное его направление — переход к более органическому сочетанию мер «тотальной борьбы» с коррупцией и мер предупредительного, превентивного характера. Отсюда велико значение стабильных универсальных международных договоров и соответствующих им национальных нормативных правовых актов предупреждения коррупции. Не менее значим мониторинг международных антикоррупционных договоров и практики их соблюдения1;
нельзя не учитывать и тот факт, что мотиваторы активной антикоррупционной деятельности далеко не всегда имеют положительносозидающий вектор. Далеко не всегда антикоррупционные технологии используются в целях созидания, консолидации и утверждения идеалов социальной справедливости, нередко они становятся политической ширмой и пропагандистским прикрытием стратегии разрушения, деморализации и порабощения других стран и народов, реализации крупномасштабного корыстного интереса политического характера. Ее субъекты — не отдельные чиновники, бизнесмены и частные лица, а политические акторы высшего звена правящей элиты, влиятельные олигархические кланы, теневые правительства глобального управления. В этом случае можно говорить о коррупции государственной. Отсюда практика транснациональной коррупции и экспорта коррупции как инструмент решения политических и экономических проблем. Коррупция в таком случае становится средством экономической дискриминации, политического доминирования и аморального внешнего управляющего воздействия, инструментом формирования «выгодных» марионеточных политических режимов;
необходимо также еще раз вернуться к вопросу качества профессиональной подготовки кадров государственного менеджмента по направлению противодействия коррупции, на основе проведенных исследований помимо общего курса «Противодействие коррупции считаем целесообразным ввести в учебные планы специальные учебные курсы по зарубежному опыту и международному сотрудничеству в сфере борьбы с коррупцией.