Материал: Doc3

В итоге в стране сложилась многоуровневая система организаци­онно-правового обеспечения противодействия коррупции. Его главная примета — переход от отдельных (разрозненных) мер реагирования на конкретные проявления коррупции к применению системного под­хода к решению возникающих проблем в общем контексте искорене­ния коррупции как общественного явления.

Мировое сообщество сегодня обладает разветвленным, много­кратно апробированным международно-правовым законодательством противодействия коррупции. Причем на разных уровнях: глобальном (всемирном), региональном (европейском, азиатском, североаме­риканском, латиноамериканском, африканском и т. д.), кластерном и отраслевом. Система предусматривает: нормотворческую деятель­ность; разработку комплексных антикоррупционных программ; заклю­чение международных соглашений с последующей имплементацией их норм в национальное законодательство; координацию правопри­менительной, организационно-управленческой, аудиторской, инфор­мационно-аналитической и научно-исследовательской деятельности; экспертную, техническую и финансовую помощь друг другу.

Международные организации предлагают и требуют применения самого широкого круга апробированных публичных средств противо­действия коррупции, включая конфискацию, дисквалификацию, рас­крытие активов, запрет подарков и услуг, закрытие информации. При этом исходят из того, что в любом обществе аппарат управления, в том числе антикоррупционный, выстраивается примерно по одной схеме и непременно предусматривает такие элементы, как правовое, кадро­вое и материально-финансовое обеспечение антикоррупционной дея­тельности из государственного бюджета; конкурсный отбор на службу и продвижение кадров в соответствии с личными заслугами и дости­жениями; законодательное закрепление и постоянное совершенство­вание норм, регламентирующих внутриаппаратные и внешние связи; набор социальных льгот, стимулирующих добросовестный качествен­ный труд. И самое важное: возможность объективной оценки корруп- циогенной ситуации и обеспечение действенного контроля, способного не только выявлять, но и предупреждать конфликт интересов.

Проблема заключается лишь в наличии достоверной и своевремен­ной информации. Для обеспечения объективности оценок коррупцио- генности используются такие методики измерения уровня коррупции, как «индекс восприятия коррупции», «индекс взяткодателей», «индекс непрозрачности», «барометр мировой коррупции». Реализуются также различного рода договорные соглашения, совместные программы про­тиводействия коррупции, универсальные антикоррупционные стан­дарты и международные системы контроля. Широко практикуется взаимная информационная, экспертная, техническая и финансовая помощь.

Понятно, что если имеется потребность в эффективном антикор­рупционном сотрудничестве, то необходимы соответствующие между­народные правовые и организационно-управленческие институты. И такие институты существуют.

Организация Объединенных Наций (ООН). На протяжении более пятидесяти лет ООН занимается проблематикой антикоррупционной направленности. В далеком 1965 г. была сформирована глобальная сеть под названием «Программа развития Организации Объединенных Наций» (ПРООН), в рамках которой было принято немало докумен­тов глобальной антикоррупционной направленности. Одной из пер­вой из них стала Резолюция A/RES/3514 (XXX) от 15 декабря 1975 г. «Меры против коррупции, практикуемой транснациональными и дру­гими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами». В ней не шла речь о широкомасштабной коррупции и кон­кретных мерах по противодействию ей — время было другое, да и воз­можности были другими. Огромная дифференциация социально-эко­номического и культурного развития разных стран и континентов, различия правовых систем, множественность трактовок коррупции, ее признаков и форм сводили «на нет» попытки выработать универ­сальные средства противодействия коррупции. Даже идея формирова­ния международной антикорурпционной правовой системы казалась утопичной.

Тем не менее, уже тогда на самом высоком общемировом уровне решительно осуждались любые проявления коррупционно-корыст­ного поведения транснациональных корпораций. Было подтверждено не только право, но и обязанность государств принимать решитель­ные меры против коррупции, особенно со стороны транснациональ­ных корпораций, прозвучал призыв к государствам принять меры для предотвращения коррупции, сбора информации о ней и осуществле­ния международного сотрудничества в этой связи. Причем речь не шла о формировании соответствующей подотрасли международного право­вого регулирования или формирования специальных составляющих национальных систем права, говорилось не об ужесточении наказания за коррупционные правонарушения, а в первую очередь о нейтрализа­ции условий и ограничениях возможностей для корыстных статусных злоупотреблений. Звучали также призывы к активному межгосудар­ственному сотрудничеству.

Другим актом-пионером Генеральной Ассамблеи ООН, касающимся области противодействия коррупции, стала Резолюция A/RES/34/169 от 17 декабря 1979 г. «Кодекс поведения должностных лиц по поддер­жанию правопорядка». Кодекс однозначно зафиксировал: любой акт коррупции несовместим со служебным статусом должностного лица государственного органа власти. Для служащего государственного аппарата высшей ценностью является совершенно иное — законопос­лушность, ответственность, уважение и защита человеческого достоин­ства. Позже, 24 мая 1989 г. Кодекс был усилен Руководящими принци­пами эффективного его осуществления.

Считается, что по-настоящему активная работа в сфере противо­действия коррупции под эгидой ООН началась с принятия 12 декабря 1996 г. Резолюции A/RES/51/59 «Борьба с коррупцией» в форме Меж­дународного кодекса поведения государственных должностных лиц и Резолюции A/RES/51/191 от 16 декабря 1996 г. «О борьбе с корруп­цией и взяточничеством в международных коммерческих операциях». В указанных документах зафиксирована обеспокоенность мирового сообщества быстрым ростом объемов коррупционной преступности, связями коррупции с другими формами противоправной деятельно­сти. Заговорили о конфликте интересов, запрете для должностных лиц каких-либо непредусмотренных регламентом подарков, о контроле за доходами и расходами служащих, их декларировании и обнародова­нии, об уголовной ответственности за дачу взяток должностным лицам иностранных государств. Впервые нормативно были закреплены при- В указанных документах зафиксирована обеспокоенность мирового сообщества быстрым ростом объемов коррупционной преступности, связями коррупции с другими формами противоправной деятельно­сти. Заговорили о конфликте интересов, запрете для должностных лиц каких-либо непредусмотренных регламентом подарков, о контроле за доходами и расходами служащих, их декларировании и обнародова­нии, об уголовной ответственности за дачу взяток должностным лицам иностранных государств. Впервые нормативно были закреплены при­знаки взяточничества, вымогательства и коррупционного мошенниче­ства. Хотя само понятие коррупция в то время еще не было определено. На повестку дня были также поставлены вопросы транспарентности международных коммерческих операций и международного сотрудни­чества по борьбе с коррупцией и организованной преступностью.

В последующем внимание ООН к проблемам коррупции посто­янно нарастало. Борьба с коррупцией квалифицировалась как задача первостепенная, поэтому должна быть наступательной, многоуровне­вой и межотраслевой, носить всеобъемлющий трансдисциплинарный системный характер. Каждое же действие должно содержать мощный мобилизующий и очищающий потенциал. Соответствующие резолю­ции стали приниматься регулярно. В них констатировалось, что а) кор­рупция объективно присуща всем без исключения моделям обществен­ного устройства — абсолютной победы над ней одержать невозможно в принципе; б) главная задача — свести коррупцию до социально тер­пимого уровня, не препятствующего поступательному развитию обще­ства в соответствии с его ценностями, приоритетами и реальными воз­можностями; в) коррупция — это противоправно-аморальное явление, заслуживающее не только общественного осуждения, но и решитель­ного силового противодействия; г) субъектами коррупционных отно­шений является не единицы, а широкий круг влиятельных политиков, должностных лиц, служащих публичного аппарата управления, пред­принимателей национального и международного бизнеса, граждан- потребителей государственных и муниципальных услуг; д) в условиях коррупции, государство не способно рационально использовать имею­щиеся у него ресурсы, а значит, становится далеким от идеалов спра­ведливости. Коррумпированное государство демократического право­вого социального государства.

Этапным событием стало подписание Конвенции ООН от 15 ноя­бря 2000 г. «Против транснациональной организованной преступно­сти», нормы которой в последующем были практически дословно были перенесены в другие документы. В 2001 г. в рамках Глобальной про­граммы ООН против коррупции был принят документ под названием «Антикоррупционный набор инструментов» с практически исчерпыва­ющим перечнем коррупционных деяний от взятки, корыстных растрат и мошенничества до фаворитизма и непотизма и описанием наиболее эффективных антикоррупционных институтов.

Немало внимания проблемам коррупции уделялось Конгрес­сом ООН по предупреждению преступности и уголовному правосу­дию. Достаточно ознакомиться с материалами его заседаний в Вене (2002) и Бангкоке (2005), чтобы убедиться в серьезности намерений работать в направлении постоянного совершенствования международ­ных правовых основ противодействия коррупции и борьбе с отмыва­нием денег, особенно в рамках Конвенции против коррупции 2003 г. (вступила в силу 14 декабря 2005 г.).

Конвенция предусматривает создание в каждом государстве-участ­нике специальных органов, ответственных за предупреждение и про­тиводействие коррупции. Акцентирует внимание на вопросах качества антикоррупционной экспертизы нормативно-правых актов и их проек­тов, нравственной чистоты служебных отношений, укрепления право­вых основ налогового администрирования, выполнении публичных заказов, оказании услуг и проведении закупок для государственных и муниципальных нужд, ужесточения борьбы с отмыванием денежных средств, полученных преступным путем, обеспечения неподкупности судебных органов и органов прокуратуры.

В юридическую силу для нашей страны после соответствующей ратификации Конвенция вступила 8 июня 2006 г. С этого момента документ стал важнейшим руководством к практическому действию. Отсюда новый формат президентского Совета по проблемам противо­действия коррупции; сокращение количества лиц, обладающих имму­нитетами по поводу привлечения к ответственности за коррупционные преступления; запрет использования юридических лиц в качестве при­крытия коррупционной деятельности; утверждение перечня должно­стей государственной службы, при назначении на которые необходимо предоставлять сведения о доходах, расходах, об имущественных обяза­тельствах и имущественном положении служащего и членов его семьи. Не выпали из поля зрения проблемы, касающиеся дебюрократизации и обеспечения надлежащей открытости органов государственной вла­сти и местного самоуправления.

Учитывая специфику российского законодательства и особенности конкретно-исторической социально-политической ситуации, Россий­ская Федерация в процессе ратификации Конвенции сделала ряд суще­ственных оговорок, согласно которым наша страна будет а) рассматри­вать международные конвенции о коррупции в качестве необходимой договорно-правовой основы для принятия мер по борьбе с коррупцией во всех формах ее проявления; б) использовать конвенции в качестве правового основания для сотрудничества с другими государствами, но только на основе взаимности; в) применять международные нормы таким образом, чтобы обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений без ущерба для международного сотруд­ничества; г) рассматривать конвенции в качестве основы для взаим­ного сотрудничества между правоохранительными органами при усло­вии, что это сотрудничество не будет отличаться односторонностью, т. е. включать следственные и иные процессуальные действия только на территории РФ. Такой подход, по мнению российской стороны, поможет нейтрализовать многие негативные проявления, связанные с коррупционными рисками, и в конечном счете обеспечит положи­тельные системные изменения.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (Organisation for Economic Cooperation and Development— OECD). ОЭСР — международная межправительственная организация в статусе конвенционного органа была создана в 1948 г. Цель в редакции того времени формулировалась следующим образом: координация проектов экономической реконструкции в рамках. ОЭСР служит платформой для организации многосторонних контактов по экономическим проблемам. В значительной степени ее деятельность связана с противодействием и уклонению от уплаты налогов. При участии ОЭСР выработаны меха­низмы, призванные положить конец практике создания всевозможных «налоговых оазисов» как рассадников коррупционной экспансии.

В настоящее время участниками ОЭСР является 38 государств, на долю которых приходится более 60% мирового ВВП. Россия в эту организацию пока не входит, но, полагаясь на ее авторитет и влиятель­ность, учитывает ее рекомендации, постепенно приводит националь­ное законодательство в соответствие с положениями соответствующих конвенций и резолюций ОЭСР.

Функционально ОЭСР занимается разработкой общеевропейских антикоррупционных стандартов и мониторингом их использования, анализом антикоррупционного законодательства стран—членов орга­низации, решает многие организационно-консультационные задачи борьбы с коррупцией, особенно той, которая совершаются в форме под­купа публичных должностных лиц в процессе реализации международ­ных коммерческих сделок и решения вопросов получения экспортных кредитов.

Главные формы работы — нормативное регулирование, инспекци­онные проверки, анализ и оценка коррупционной ситуации, эксперт­ные доклады, консультирование, рекомендательные акты.

Международно-правовой базис — договорные документы. В их чис­ле Конвенция «О защите финансовых интересов Европейского Союза» от 26 июля 1995 г.; Конвенция «О борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении междуна­родных деловых операций» от 21 ноября 1997 г.; Конвенция «О борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении меж­дународных коммерческих сделок» от 17 декабря 1997 г.; Конвенция «Об уголовной ответственности за коррупцию» от 27 января 1999 г.; Конвенция «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» от 4 ноября 1999 г. Указанные документы не только нормативно закрепили стандартные требования к антикоррупционному аудиту, но и жестко ориентируют властно-управленческие структуры, право­охранительные органы и деловое сообщество на активное трансгранич­ное сотрудничество. Особенно в сфере пресечения круговой поруки, корыстного покровительства и практики отмывания доходов. При­чем независимо от того, присоединилась страна к конвенции или нет. Активно к делу подключились Всемирный банк, Международный центр Всемирного банка по урегулированию инвестиционных споров (.ICSID), Международный валютный фонд (МВФ), Всемирная торговая органи­зация (ВТО), организация Transparency International, международные трибуналы по защите прав человека.

Стратегическая цель не скрывается — распространить принципы, сформулированные в американском антикоррупционном законода­тельстве, на всю сферу международной экономической деятельности, прежде всего стран Европейского союза¹, наделив при этом ОЭСР широ­кими надгосударственными надзорными полномочиями. И неважно, что такой подход может породить неразрешимые проблемы, особенно в части обеспечения государственного суверенитета и юрисдикцион­ных полномочий национальных судебных и следственных органов.

Касаясь вопроса санкций, в документах ОЭСР подчеркивается, что виновные в коррупционных преступлениях (включая подстрекатель­ство, пособничество и уполномочивание) должны подвергаться эффек­тивному, соразмерному и адекватному наказанию в соответствии с национальным законодательством. Предписывается также введение в национальные законодательства специальных норм, касающихся уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные пре­ступления. Рекомендация пока в полной мере не реализована — боль­шинство стран континентальной Европы остается безучастным к при­зывам о введении уголовной ответственности юридических лиц. Даже не смотря на то, что проблема коррупционной преступности от малого бизнеса до крупнейших корпораций во многих странах, по мнению экс­пертов, превзошла все мыслимые объемы¹. Оказывается, очень непро­сто отойти от традиционного принципа континентальной системы права относительно индивидуальной ответственности за уголовное преступление.

Специальная группа противодействия в сфере финансов (Finan­cial Action Task Force — FATF) — международной организацией, главное предназначение которой — борьба с легализацией незаконно нажитых капиталов, закрытие международных финансовых лазеек для уклоне­ния от уплаты налогов, нейтрализация финансово-экономических пре­ступных потоков. Создание группы мотивировано тем, что коррупция превратилась в одну из самых сложных международных проблем², что дельцы незаконного бизнеса и коррумпированное чиновничество раз­ных стран тесным образом связаны между собой и в равной степени заинтересованы в том, чтобы надежно прикрыть коррупционера- чиновника и коррупционера-бизнесмена, а их средства, легализовав, перевести с выгодой для себя на легальный рынок. Правда, и проблем на этом направлении немало. Создают их, в частности, разные право­вые трактовки признаков коррупционных преступлений, закрытость офшорных зон, недоступность банков с их тайной вкладов, фирмы однодневки, финансовые учреждения с откровенной преступно-риско­ванной политикой.

Активно к общему делу борьбы с коррупцией подключились прак­тически все международные финансово-экономические инсти­туты: Экономический и социальный Совет ООН (ЭКОСОС), Между­народный валютный фонд (МВФ), Всемирный банк (ВБ) со своим

Активно к общему делу борьбы с коррупцией подключились прак­тически все международные финансово-экономические инсти­туты: Экономический и социальный Совет ООН (ЭКОСОС), Между­народный валютный фонд (МВФ), Всемирный банк (ВБ) со своим Международным центром по урегулированию инвестиционных споров (1CSID) и независимой Инспекционной комиссией (ИК), Всемирная торговая организация (ВТО) и другие. Главные точки приложения сил: стандарты государственных услуг; финансовая поддержка и кредитова­ние; методическая и экспертная помощь; стимулирование транзитных стран по выходу их на путь цивилизованного рыночного развития³. Делается немало также по линии ужесточения контроля за исполне­нием требований таможенного, налогового и антимонопольного законодательства, наблюдения за процессами имплементации международ­ных стандартов в реальную практику борьбы с коррупцией.

Многие рекомендации и императивные предписания носят кон­структивный характер, даже в том случае, если на первый взгляд, осложняют функционирование частного рынка. Например, готовность ВТО оказать безвозмездную помощь стране, которая в инициативном порядке берет на себя обязательство бороться с коррупцией. Не менее полезное решение о возмещении судебных издержек развивающейся страны по выигранным ею коррупционным делам. Или рекомендация притормозить приватизационный процесс, если масштабы корруп­ции в стране запредельны. Такого рода решения помогают экономи­кам многих стран успешно развиваться не только в текущей ситуации, но и в долговременной перспективе.

Свой вклад в дело борьбы с коррупцией вносит Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), главная миссия которой — борьба с международным отмыванием денег и коррупционным обогащением, наблюдение за процессами имплементации международных стандартов в реальную антикоррупци­онную защиту финансовых систем конкретных государств. Под эгидой указанной организации разработаны руководящие принципы и крите­рии, препятствующие международному сотрудничеству в сфере отмы­вания денег; кодекс служебного поведения аудиторов контрольно-счет­ных органов; ведется международная база данных, касающихся борьбы с коррупцией; формируются конкретные модели аудиторских проверок финансовых учреждений. Значимым событием стало принятие Лим- ской декларации руководящих принципов контроля 1997 г.

С российской стороны участником ИНТОСАИ является Счетная палата РФ. Именно Россия стала инициатором создания специальной рабочей группы по борьбе с международным отмыванием денег. Через Счетную палату в нашу страну попадают и переводятся на русский язык

С российской стороны участником ИИТОСАИ является Счетная палата РФ. Именно Россия стала инициатором создания специальной рабочей группы по борьбе с международным отмыванием денег. Через Счетную палату в нашу страну попадают и переводятся на русский язык многочисленные информационно-аналитические материалы, решения и рекомендации международных антикоррупционных организаций.

Совет Европы (СЕ). Результатом антикоррупционной деятельности СЕ и Европейского союза в целом является принятие ими ряда поли­тических резолюций и международных конвенций правового содержа­ния. Имеются в виду Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г., протоколы «О коррупции в Сообществе» от 27 сентября 1996 г., Про­грамма действий против коррупции от 9 декабря 1996 г., Конвенция «О борьбе с коррупцией, к которой причастны служащие Европейских сообществ или служащие государств—членов Европейского Союза» от 26 мая 1997 г. Последний документ справедливо квалифицируется как европейский антикоррупционный манифест. В нем зафиксировано уточненное понятие коррупции, представлены составы коррупционных преступлений, их основные признаки, условия и причины — концентрация власти и капитала, тоталитарность правящего режима, бюро­кратизм, разрегулированность судебной системы, ограниченность сво­боды слова и СМИ. Многие формулировки и правовые нормы носят императивный характер, особенно те, которые касаются коррупци­онных правонарушений, совершенных высокопоставленными нацио­нальными и иностранными государственными должностными лицами, парламентариями, лицами, работающими на влиятельных должностях в коммерческих организациях, международных организациях и судеб­ных органах.

Не менее значимы и многие другие документы. Такие как Резолюция Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г. № (97)24 Двад­цать принципов борьбы с коррупцией и Конвенция Совета Европы от 27 января 1999 г. ETS № 173 «Об уголовной ответственности за кор­рупцию». Конвенции ориентированы на укрепление сотрудничества в целях преследования за совершение коррупционных правонаруше­ний, а также создание эффективного механизма для принятия последу­ющих мер антикоррупционной направленности на основе принципов прозрачности, независимости и автономности следственных органов, предотвращения использования юридических лиц в качестве ширмы для преступного извлечения незаконной выгоды, формирование анти­коррупционного общественного сознания.

Не менее значим и такой документ, как Резолюция 24 «Двадцать принципов борьбы с коррупцией», принятая Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 г. В ней идет речь о таких принципах, как прозрачность; независимость и автономность следственных орга­нов; обеспечение мероприятий по аресту и лишению прав на доходы, полученные преступно-коррупционным путем; лишение защитного иммунитета; предотвращение использования юридических лиц в каче­стве ширмы для преступного извлечения незаконной выгоды; регла­ментация поведения чиновников и депутатов; формирование анти­коррупционного общественного сознания. Представленные принципы коррупционного общественного сознания. Представленные принципы заметно консолидировали политическую волю европейского сообще­ства и активизировали борьбу с коррупцией.