Республика Беларусь. С момента обретения республикой независимости коррупция всегда рассматривалась обществом и руководством страны как прямая угроза национальной безопасности и поддержанию стабильности и согласия в обществе. Бескомпромиссная и решительная борьба с коррупцией стала центральным звеном внутренней политики государства. Проблемы коррупции не выпадают из поля зрения главы государства, рассматриваются на Всебелорусских народных собраниях, в президентских посланиях белорусскому народу и Национальному собранию, в отчетах руководителей различных министерств и ведомств, а также во время встреч руководителей страны с представителями зарубежных и государственных СМИ и трудовыми коллективами предприятий и организаций республики.
Более 10 лет в Республике Беларусь действует специальное антикоррупционное законодательство, базовый документ которого — Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. «О борьбе с коррупцией», нию стаоильности и согласия в ооществе. Бескомпромиссная и решительная борьба с коррупцией стала центральным звеном внутренней политики государства. Проблемы коррупции не выпадают из поля зрения главы государства, рассматриваются на Всебелорусских народных собраниях, в президентских посланиях белорусскому народу и Национальному собранию, в отчетах руководителей различных министерств и ведомств, а также во время встреч руководителей страны с представителями зарубежных и государственных СМИ и трудовыми коллективами предприятий и организаций республики.
Более 10 лет в Республике Беларусь действует специальное антикоррупционное законодательство, базовый документ которого — Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. «О борьбе с коррупцией». Республика ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, Конвенцию ООН против коррупции, Конвенцию Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Указом Президента Республики Беларусь от 23 сентября 2010 г. № 485 утверждена Государственная программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010—2012 годы. Разработаны также региональные и отраслевые программы в целях эффективного предупреждения, выявления и пресечения коррупции в отдельных регионах, отраслях и сферах деятельности, системах государственных органов и иных организаций. В республике сформировалась система борьбы с коррупцией, которая включает: разработку антикоррупционной нормативной правовой базы и механизма ее реализации; разграничение зон ответственности и организацию взаимодействия заинтересованных структур по противодействию коррупции; создание специальных подразделений по борьбе с коррупцией; научно-информационное сопровождение деятельности государственных органов по борьбе с коррупцией; использование государственных СМИ, активное вовлечение граждан, общественных организаций и трудовых коллективов в деятельность по противодействию коррупции.
Постепенно сформировалась единая система государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией. Прокуратуре отведена роль ведущей ответственной организации в системе борьбы с коррупцией. При Генеральной прокуратуре Республики Беларусь создан общественный совет по противодействию коррупции, основная задача которого — консолидация общественности для оказания помощи правоохранительным органам в борьбе с коррупцией, создание единой системы мониторинга и информирования по этой проблеме. Весомую роль в борьбе с коррупционными проявлениями играют государственные СМИ, «горячие линии», «телефоны доверия», «телефоны обратной связи», проведение единых дней информирования, деятельность информационно-пропагандистских групп, встречи руководителей с трудовыми коллективами, прием граждан по месту жительства. В республике давно поняли, что только совместными усилиями можно добиться положительных результатов.
Не меньший интерес представляет опыт реализации антикоррупционных стратегий других государств СНГ. Многие из них стали на путь активного противодействия коррупции и правового оздоровления общественных отношений, прежде всего отношений в системе государственной и муниципальной службы. Исследование их опыта позволяет выделить несколько важных моментов:
во-первых, все страны СНГ единодушны в характеристике коррупции как опасного, сложного и многогранного явления, отражающего глубинные противоречия правовой системы. Коррупцию все страны квалифицируют как серьезную угрозу национальной безопасности и делают вывод о необходимости формирования эффективных механизмов противодействия этому социальному злу;
во-вторых, все понимают, что коррупция возникает, развивается и трансформируется одновременно с государством, правом и бизнесом. Поэтому борьба с коррупцией должна носить всеобъемлющий системный характер, опираться на прочное антикоррупционное национальное и международное законодательство, эффективную правоохранительную систему и силу общественного мнения;
в-третьих, в самом широком смысле коррупция трактуется как использование власти и должностного положения в личных интересах, а также в интересах третьих лиц. Более того, в ряде стран СНГ коррупция стала естественной социальной средой существования преступного мира, в результате чего государства все больше приобретают признаки коррумпированных;
в-четвертых, во всех странах СНГ приняты национальные стратегии, планы, программы и специализированные законы, направленные на борьбу с коррупцией, сформированы официальные и общественные структуры по их реализации. Сделано это в форме многочисленных совещательных, консультативных, координационных и экспертных структур;
в-пятых, развитие законодательства в сторону усиления не только уголовной и административной, но и моральной ответственности за правонарушения коррупционного характера.
Примером могут служить усилия стран СНГ по обузданию коррупции в сфере государственных закупок. Главное здесь:
совершенствование нормативной законодательной базы. Во всех государствах приняты специальные антикоррупционные законы, программы и хартии, внедряются стандарты результативности и соответствующие административные регламенты, регулирующие порядок проведения тендеров, закупок и аудиторских проверок. В целом, делается все то, что создает здоровую деловую среду, позволяет контролировать ситуацию и в случае необходимости применять соответствующие координирующие меры, а если требуется, то и соответствующие юридические санкции;
стимулирование антикоррупционных усилий на проектном и ведомственном уровнях. С этой целью принимаются соглашения о добропорядочности взаимодействия, требующие и от подрядчиков, и от государственных служащих отказаться от практики дачи и получения взяток, организации откатов и «распилов». Тут же предусмотрены санкции за нарушение достигнутых соглашений. Прозрачность отношений обеспечивается путем обнародования тендерной документации, проведением аудиторских проверок, участия в переговорах представителей общественности;
повышение уровня профессионализма специалистов, занятых в сфере организации тендерных мероприятий путем: а) создания специальных учебных программ; б) учреждения профессиональных ассоциаций; в) разработки кодексов служебной, корпоративной и деловой и ведомственном уровнях. С этой целью принимаются соглашения о добропорядочности взаимодействия, требующие и от подрядчиков, и от государственных служащих отказаться от практики дачи и получения взяток, организации откатов и «распилов». Тут же предусмотрены санкции за нарушение достигнутых соглашений. Прозрачность отношений обеспечивается путем обнародования тендерной документации, проведением аудиторских проверок, участия в переговорах представителей общественности;
— повышение уровня профессионализма специалистов, занятых в сфере организации тендерных мероприятий путем: а) создания специальных учебных программ; б) учреждения профессиональных ассоциаций; в) разработки кодексов служебной, корпоративной и деловой этики; г) мониторинга и аттестации предприятий; д) разработки минимальных стандартов в области государственных подрядов; е) заключения пактов добропорядочности.
Именно с целью реализации идеи конструктивного и высоконравственного сотрудничества Transparency International под эгидой Всемирного экономического форума в Давосе (Швейцария) предложила внедрить в практику делового сообщества пакт добропорядочности — свод принципов ведения цивилизованного бизнеса на основе здоровых правил рыночного поведения, включая поведение полного неприятия двойных стандартов, предательства, продажности и взяточничества. Пакт представляет собой соглашение между официальными структурами государства, учреждением, осуществляющим государственные закупки, и претендентами на контракты, закрепляющее здоровые правила рыночного поведения. Пакт гарантирует, что никто из участников договоренности не позволит себе нечестную игру, что процесс управления проектом будет беспристрастен.
Документ предполагает заключение специального соглашения о порядке взаимоотношений между заказчиком — правительством, министерствами, другими структурами государственного управления — и бизнесом как исполнителем и равноправным участником конкурса на выполнение государственного заказа. В пакте содержится железное правило — не платить, не предлагать, не вымогать и не принимать взятки, не участвовать в сговорах с конкурентами и не предавать партнера с целью получения более выгодного контракта или иной выгоды. Иными словами, не участвовать в никакой сомнительной, а тем более незаконной деятельности ни во время ведения переговоров, ни во время подготовки и заключения, ни во время исполнения контракта.
Пакты добропорядочности давно успешно применяются в странах латиноамериканского континента, в том числе в Аргентине, Колумбии, Эквадоре, Мексике. Используется эта форма и в Южной Корее. Корейский пакт добропорядочности уникален тем, что требует от подрядчиков принесения «клятвы честности» в течение 10 дней после заключения контракта, в противном случае они лишаются контракта. Подрядчики также должны дать согласие на применение строгого наказания за нарушение пакта, включая отстранение от работ. Чиновники, участвующие в отработке контракта, также должны принести клятву честности своему руководству и согласиться на строгие санкции по отношению к себе в случае ее нарушения1. Тем самым пакт гарантирует уверенность в том, что никто из участников договоренности не позволит себе вести двойную игру и что весь процесс управления действительно беспристрастен. В противном случае к делу приступает Комитет по борьбе с коррупцией.
Опыт подтверждает также справедливость того, что эффективность пакта добропорядочности зависит не только от ткачества самих договоренностей, но и от того, на какой стадии он подписывается. В идеале Пакты добропорядочности давно успешно применяются в странах латиноамериканского континента, в том числе в Аргентине, Колумбии, Эквадоре, Мексике. Используется эта форма и в Южной Корее. Корейский пакт добропорядочности уникален тем, что требует от подрядчиков принесения «клятвы честности» в течение 10 дней после заключения контракта, в противном случае они лишаются контракта. Подрядчики также должны дать согласие на применение строгого наказания за нарушение пакта, включая отстранение от работ. Чиновники, участвующие в отработке контракта, также должны принести клятву честности своему руководству и согласиться на строгие санкции по отношению к себе в случае ее нарушения1. Тем самым пакт гарантирует уверенность в том, что никто из участников договоренности не позволит себе вести двойную игру и что весь процесс управления действительно беспристрастен. В противном случае к делу приступает Комитет по борьбе с коррупцией.
Опыт подтверждает также справедливость того, что эффективность пакта добропорядочности зависит не только от ткачества самих договоренностей, но и от того, на какой стадии он подписывается. В идеале антикоррупционные обязательства должны приниматься уже на этапе планирования и не ограничиваться только предварительным отбором претендентов, проведением тендера и заключением контракта. Если пакт добропорядочности вступает в действие на начальном этапе реализации проекта и заканчивается после его завершения, то можно быть уверенным, что он обеспечит эффективный антикоррупционный контроль на протяжении всего процесса.
Между тем следует иметь в ввиду, что многие казавшиеся вполне качественными законы и программы антикоррупционного действия завершились неудачей. Даже отсутствие единого кодифицированного нормативно-правового акта, типа закона «О противодействии коррупции» не является серьезным препятствием эффективному решению проблем коррупции. Более того, формирование всевозможных антикоррупционных комитетов, комиссий и бюро, специальных надзорных инстанций и специальных структур по контролю исполнения норм деловой этики, принятие всевозможных программ, законов, указов и этических кодексов во многих случаях малопродуктивно и срабатывают должным образом лишь в странах с уже утвердившимися системами государственного управления. Это первое.
Второй важный урок заключается в том, что сосредотачивать антикоррупционные усилия исключительно на государственном секторе недостаточно — антикоррупционные программы и соответствующее им законодательство должны охватывать и частный сектор экономики, и сферу социально-бытовых, и культурно-развлекательных отношений. Действия должны носить полномасштабный комплексный характер. Неправильная расстановка приоритетов приводит к серьезным провалам, коррупция легко приспосабливается к новым условиям. Количество взяток, например, сокращается, а вот размеры отдельных взяток возрастают. Если в 2009 г. средняя взятка в нашей стране равнялась примерно 9 тыс. руб., в 2010 г. — 61 тыс. руб., то сейчас — превышает 139 тыс. руб. Отсюда вывод: в борьбе с коррупцией в разных странах и в разных условиях следует применять разные средства и разные формы, при этом действовать одновременно по всем направлениям и самым широким фронтом. Антикоррупционные действия, как уже подчеркивалось, должны быть стратегически выверенными и носить системно-комплексный характер.
Третий урок касается причин неудач в борьбе с коррупционным злом. Причины эти носят универсальный характер: недостаток политической воли; отсутствие должной последовательности в решениях и управленческих действиях; неподкрепленность программ противодействия коррупции конкретными мерами практического действия; самотек, формализм, половинчатость; увлечение силовой составляющей антикоррупционного воздействия в ущерб предупреждающей и в разных условиях следует применять разные средства и разные формы, при этом действовать одновременно по всем направлениям и самым широким фронтом. Антикоррупционные действия, как уже подчеркивалось, должны быть стратегически выверенными и носить системно-комплексный характер.
Третий урок касается причин неудач в борьбе с коррупционным злом. Причины эти носят универсальный характер: недостаток политической воли; отсутствие должной последовательности в решениях и управленческих действиях; неподкрепленность программ противодействия коррупции конкретными мерами практического действия; самотек, формализм, половинчатость; увлечение силовой составляющей антикоррупционного воздействия в ущерб предупреждающей и профилактической; недостаточное внимание борьбе с элитной коррупцией; отсутствие конструктивного взаимодействия с институтами гражданского общества.
Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции — это система взаимодействия государств в лице уполномоченных на то государственных органов, международных правительственных и неправительственных объединений, транснациональных организаций в сфере противодействия коррупции. Содержательно включает согласование соответствующих стратегий, заключение международных договоров и соглашений, имплементацию в законодательство национальных государств норм международного антикоррупционного права, конкретную межгосударственную и международную антикоррупционную практику, обмен информацией и опытом, контрольно-аналитические мероприятия1.
Включившись в такое сотрудничество, государство не только берет на себя определенные политические обязательства, но и своими конкретными делами (в сфере правотворческой, правоприменительной и правоисполнительной практики) интегрируется в единое мировое правовое пространство противодействия коррупции.
Становление международно-правового механизма противодействия коррупции имеет свою логику и свою историю. Было время, когда коррупция воспринималась как нечто естественное, право не располагало и не опиралось на какие-то конкретные общепризнанные антикоррупционные ценности и нормы. Международное антикоррупционное право и соответствующие надгосударственные механизмы противодействия коррупции стали формироваться относительно недавно. На первом этапе (1950—1960) международные организации лишь акцентировали внимание на необходимости борьбы с подкупом должностных лиц в сфере международной коммерческой деятельности и осуществления транснациональных финансовых операций. Второй этап относится к 1970-м гг. В этот период ООН, стремясь к установлению более совершенного международного экономического порядка, предпринимает попытку юридического определения коррупции и подготовки всеобъемлющего международного соглашения по борьбе с различного рода коррупционными практиками. Третий этап — период 1980— 1990-х гг. — двадцатилетие резкой активизации работы по формированию правовых основ, механизмов и инструментария противодействия коррупционным практикам. Работа увенчалась принятием в декабре 1996 г. Декларации о борьбе с коррупцией и взяточничеством в между- совершенного международного экономического порядка, предпринимает попытку юридического определения коррупции и подготовки всеобъемлющего международного соглашения по борьбе с различного рода коррупционными практиками. Третий этап — период 1980— 1990-х гг. — двадцатилетие резкой активизации работы по формированию правовых основ, механизмов и инструментария противодействия коррупционным практикам. Работа увенчалась принятием в декабре 1996 г. Декларации о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях и Международного кодекса поведения государственных должностных лиц.
Четвертый этап начался с принятия Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. Конвенции против коррупции (LWCAC) — универсального документа особой значимости. В настоящий момент к Конвенции присоединились 172 государства. Все они взяли на себя обязательство действовать в соответствии с принципами системности, честности и прозрачности и сотрудничества, проводить на такой основе политику противодействия и предупреждения коррупции. Антикоррупционное сотрудничество приобрело всеохватывающий, многоуровневый характер, предусматривает широкую номенклатуру мер политического, юридического, организационного и просветительско-воспитательного характера противодействия как с внешними проявлениями коррупции, так и ее институциональными предпосылками и внутренними причинами.
Тем не менее, пока нет достаточно веских оснований считать, что уже удалось достичь надлежащей скоординированности правовых средств, организационных усилий, нравственных регуляторов и конкретных практических механизмов антикоррупционного действия. Резервы остаются и они немалые. Причем как на научно-фундаментальном и прикладном, так и инфраструктурном, включая международно-правовой уровень. Предстоит снять понятийные разночтения, выйти за пределы сугубо криминального понимания коррупции, наладить должный контроль реализации различного рода антикоррупционных стратегий, программ, планов и дорожных карт. Но есть другое и, быть может, самое важное — понимание того, что успешно противодействовать коррупции можно только при наличии доброй воли, взаимной заинтересованности и только совместными усилиями. Конечно, в рамках конституционно установленного в каждой стране правового порядка и на основе общепризнанных мировым сообществом политических принципов и соответствующих норм международного права.
При этом понятно, что разработать универсальные, пригодные для всех стран и континентов средства подавления коррупции, действительно, непросто, а иной раз и вовсе выглядит утопично. Вот почему вопросам борьбы с коррупцией сейчас уделяется столь пристальное внимание, причем не только на тактическом, но и на стратегическом уровне при руководящей и координирующей роли самых высоких национальных и международных инстанций. Государствами ратифицируются международные конвенции, подписываются межпарламентские, межправительственные и межведомственные соглашения; утверждаются программы, планы и дорожные карты; определяются приоритеты и средства, которые гарантируют успех стратегических антикоррупционных замыслов. Налажен мониторинговый анализ эффективности целевых программ и стратегических установок, ужесточается международный контроль использования кредитных средств, займов и целевых грантов. Существенно ограничены возможности транснационального капитала не только самому использовать коррупционные схемы, но и создаются механизмы его участи в реализации антикоррупционных программ. Организуются саммиты, международные научно-практические конференции, форумы и тематические клубные заседания с участием парламентариев, государственных и политических деятелей самого высокого уровня.
В итоге сформировалась достаточно прочная научная, нормативная и процессуально-технологическая база, помогающая международному сообществу не только выявлять и адекватно оценивать, но и соответствующим образом реагировать на проблемы коррупции. Создана даже ассоциация международных антикоррупционных органов.
Российская Федерация по всем этим вопросам занимает достаточно активную позицию. Не только декларирует, но и конкретными делами подтверждает свою заинтересованность в разрушении политических, социально-экономических и культурно-нравственных источников возникновения и условий распространения коррупционных деформаций.
В соответствии с Конституцией РФ (п. «д» ст. 114; п. 3 ст. 80) международное сотрудничество России в сфере противодействия коррупции регулируется Федеральным законом «О противодействии коррупции» (ст. 33, 34), другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Сотрудничество осуществляется на условиях взаимности сотрудничества с правоохранительными органами, специальными службами, судами и международными организациями. Цель такого сотрудничества определена Национальной стратегией противодействия коррупции и представлена в следующей редакции: повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, оказание поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции1. В указанном направлении совершенствует национальное законодательство. Магистральной линией для нас стала имплементация соответствующих положений международных антикоррупционных стандартов в российскую национальную правовую систему, участие в инициатив
В указанном направлении совершенствует национальное законодательство. Магистральной линией для нас стала имплементация соответствующих положений международных антикоррупционных стандартов в российскую национальную правовую систему, участие в инициативном международном контроле и самоконтроле взятых на себя обязательств, экспертный и информационный взаимообмен. В результате антикоррупционное правоприменительное пространство Российской Федерации становится целостным и эффективным, способным реально противостоять коррупционным угрозам.
В научный, юридический и политический контекст введены такие понятия, как «антикоррупционная экспертиза», «детерминанты коррупционной преступности», «зоны повышенного коррупционного риска», «конфликт интересов», «коррупциогенность правовых норм», «индекс коррупции». В Уголовном кодексе РФ появились статьи, квалифицирующие в качестве коррупционных такие преступления, как легализации приобретенных незаконным путем денежных средств, служебный подлог, коррупционное мошенничество. Страна взяла твердый курс на искоренение коррупции в соответствии с буквой и духом ратифицированных Россией Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и других международно-правовых актов соответствующего содержания.
Российская Федерация стала участницей практически всех значимых международных антикоррупционных инициатив, заключила десятки двух- и многосторонних соглашений, активно взаимодействует с международными структурами и другими государствами, их правоохранительными органами и спецслужбами. Вступила в Международную комиссию по борьбе с отмыванием денег, прислушивается к ее рекомендациями по поводу того, как вести борьбу с финансовыми злоупотреблениями и обеспечивать неподкупность сотрудников органов юстиции. Сейчас решается вопрос о вхождении в международную, инициируемую Китаем, антикоррупционную сеть Act-Net. Свою позитивную роль играет созданная Правительством РФ постоянно действующая делегация России для участия в международных мероприятиях, проводимых под эгидой Конвенции ООН против коррупции.