Опыт функционирования организационно-правового механизма противодействия коррупции ведущих демократических государств мира ориентирован на комплексное применение правовых, экономических, организационных и просветительско-воспитательных мер не только для подавления, а прежде всего — для выявления основных
зон повышенных коррупционных рисков и предупреждения коррупционных проявлений. Коррупция сегодня превратилась в преступноаморальное явление, причиняющее невосполнимый материальный, политический и моральный вред не только национальным интересам, конкретным компаниям и гражданам, но и интересам всего мирового сообщества. Поэтому ограничиваться антикоррупционными усилиями, не выходя за пределы национальных государств, если рассчитываешь на серьезный успех, сегодня уже невозможно и бесперспективно. Пришло также пониманием того, что победить коррупцию можно только при наличии хорошего национального и международного антикоррупционного законодательства, твердой политической воли, только общими усилиями и системными мерами. В соответствии с этим разрабатываются антикоррупционные программы, планы и соответствующие маршрутные карты выявления зон повышенного коррупционного риска, нейтрализации или минимизации последствий коррупции.
Всестороннее изучение и конструктивное использование зарубежного опыта и международных практик в сфере борьбы с коррупцией для России крайне важно, причем как с научной, так и с практической точки зрения. Тем более что основные закономерности функционирования государственного аппарата управления универсальны и в части противодействия коррупции не особенно зависят от национальной специфики. Масштабы коррумпированности не определяются государственными границами. Везде коррупция — это то же взяточничество, мошенничество, рейдерство, корыстное покровительство, непотизм, различные формы административных, дисциплинарных и экономических корыстных злоупотреблений.
Россия взяла на вооружение многие общепринятые в мире стандарты организационно-правового механизма противодействия коррупции. Прежде всего, это стандарты уважения человеческого достоинства, равенства возможностей для всех, доступность публичных услуг, Хотя пока не все они работают качественно, не всегда и не везде эффекnb
вания государственного аппарата управления универсальны и в части противодействия коррупции не особенно зависят от национальной специфики. Масштабы коррумпированности не определяются государственными границами. Везде коррупция — это то же взяточничество, мошенничество, рейдерство, корыстное покровительство, непотизм, различные формы административных, дисциплинарных и экономических корыстных злоупотреблений.
Россия взяла на вооружение многие общепринятые в мире стандарты организационно-правового механизма противодействия коррупции. Прежде всего, это стандарты уважения человеческого достоинства, равенства возможностей для всех, доступность публичных услуг, Хотя пока не все они работают качественно, не всегда и не везде эффективно реализуются, даже те, которые нормативно закреплены. В реальной практике еще много формализма, нередки факты нарушения стандартов защиты публичного имущества, прозрачности антикоррупционных практик, конкурсного отбора на должности государственной и муниципальной службы, проведения предварительной экспертизы нормативных правовых актов и управленческих решений на предмет их коррупциогенности. По разным причинам нарушаются стандарты конфискации, бухгалтерского учета и финансового аудита, отсутствует должная проверка объективности подаваемых деклараций о доходах, расходах, имуществе и реализации имущественных прав работников государственных и муниципальных структур. Не всегда должным образом срабатывают кодексы профессиональной этики. И это не смотря на то, что такие стандарты хорошо известны, общепризнанны и обязательны к соблюдению.
В смысле международной стандартизации изучение зарубежного опыта противодействия коррупции и реализации (адаптированных соответствующим образом) предусмотренных международным правом нормативных установлений и апробированных на практике антикоррупционных стандартов поможет создать надежные правовые, политические, экономические и духовно-нравственные предпосылки для эффективной борьбы с коррупцией и, главное, ликвидации причин и условий, ее порождающих.
Наиболее существенные успехи в деле противодействия коррупции, как свидетельствуют исследования отечественных и зарубежных научных центров, достигнуты в Дании, Новой Зеландии, Финляндии, Сингапуре, Швеции, Канаде, Нидерландах, Швейцарии, Австралии, Норвегии, Австрии, Германии, Великобритании, Соединенных Штатах Америки, Франции, Израиле, Японии. По мировому индексу восприятия коррупции (по системе Transparency International) указанные страны находятся в первой тридцатке наиболее благополучных в коррупционном отношении стран. Коррупция здесь тотально отслеживается на всех уровнях и звеньях управленческой иерархии, анализируется во всех ее аспектах и формах проявления. Да и формы антикоррупционной деятельности достаточно разнообразны: от создания эффективного антикоррупционного законодательства, отладки мониторингового научного анализа тенденций коррупционной преступности до пропаганды и поощрения законопослушного поведения, формирования здоровой нравственной атмосферы общественных отношений. Не случайно именно эти страны находятся на самых высоких позициях в мировых рейтингах социальноэкономической конкурентоспособности и коррупционной чистоты.
Накопленный мировым сообществом опыт свидетельствует, что наибольших успехов добились те страны, где (а) деятельность по противодействию коррупции возведена в ранг государственной политики и там, где эта работа (б) системно институционализирована, где (в) обеспечена широкая гласность и на полную мощь задействованы средства
Накопленный мировым сообществом опыт свидетельствует, что наи- эольших успехов добились те страны, где (а) деятельность по противодействию коррупции возведена в ранг государственной политики и там, где эта работа (6) системно институционализирована, где (в) обеспечена широкая гласность и на полную мощь задействованы средства массовой информации, где (г) должное внимание уделяется кадровым отношениям — в борьбе с коррупцией неприкасаемых фигур не существует, (д) работает норма о «конфискации неправомерно нажитого имущества», (е) информаторы о коррупционных преступлениях находятся под надежной защитой государства и самое главное — всячески (ж) поощряется антикоррупционная деятельность институтов гражданского общества.
Рассмотрим опыт некоторых из таких стран.
Сингапур. Одним из первых среди современных индустриальных стран активную борьбу с коррупцией начало правительство Сингапура и в достаточно короткие по историческим меркам сроки добилось впечатляющих успехов. Здесь сформировано сильное антикоррупционное законодательство, основа которого была заложена Актом о предотвращении коррупции 1960 г. эффективно функционирует Бюро по расследованию случаев коррупции (агентство по борьбе с коррупцией), в составе которого всего три отдела — оперативный, административный и информационный. В компетенции Бюро — расследование коррупционных проявлений, причем как в государственном, так и частном секторе, проверка информации о коррупции в среде чиновников, разработка эффективных методов идентификации зон коррупционного риска, антикоррупционное очищение системы управления. Бюро подотчетно непосредственно правительству, что гарантирует его самостоятельность в принятии решений и независимость от стороннего давления.
Антикоррупционная стратегия Сингапура ориентирована на три главные задачи: дебюрократизация аппарата и упрощение бюрократических процедур — волокита сведена практически до нуля; жесткая регламентация полномочий чиновников; контроль соблюдения этических стандартов служебного поведения. Принципы противодействия коррупции тоже хорошо продуманы: жесткая юридическая ответственность всех субъектов коррупционных отношений; разграничение государственного и частного интереса; равенство всех перед законом и судом; личный пример руководителя; карьерный рост на основе личных заслуг и достижений, а не родственных или дружественно-приятельских связей; достойная заработная плата. И самое главное — подконтрольность, внезапные проверки бизнеса, декларирование доходов, имущества и долгов, систематические прокурорские проверки банковских, акционерных и расчетных счетов, конфискация незаконно полученного имущества.
Основные составляющие антикоррупционного действия: личный пример безупречности в служебных делах и повседневном поведении руководителя; повышение авторитета государственной службы; декларирование доходов, расходов и имущества чиновников по четырем показателям — инвестиционная активность, недвижимость, ценные бумаги, финансовые обязательства; регулярное приведение заработной платы правоохранителей, гражданских служащих и судей в соответствии со сложившейся конъюнктурой на рынке труда; совершенствование процедур взаимодействия с гражданами, предприятиями и частными структурами с целью исключения бюрократических проволочек; обеспечение должной прозрачности контроля и надзора; ротация кадров во избежание формирования устойчивых коррупционных связей; защита информаторов.
Широк также набор средств для противодействия коррупции. Действует даже Суд малых жалоб. В качестве силового принуждения практикуются штрафы, увольнение с работы, лишение свободы, конфискация имущества. Придание гласности фактов коррупции через прессу и интернет. Каждый сингапурец знает, что взяточник рискует не только своей свободой, но ставит под сомнение успешное будущее своих потомков. Плюс общественное порицание, которая в Сингапуре является неотъемлемой часть процесса наказания коррупционера.
Нидерланды. Страна находится в первой десятке коррупционно благополучных стран. Система борьбы с коррупцией в Нидерландах построена на установках Стратегии общественной честности и системного устранения причин коррупции (1996). Документ предусматривает целый комплекс организационных, процедурных и институциональных мер1:
гласность в вопросах обнаружения коррупции и широкое публичное обсуждение причин и последствий предпринимаемых мер. Прежде всего, в части совершенствования судебной практики и ужесточения наказаний за коррупционные правонарушения. Ежегодно министр внутренних дел направляет в парламент страны доклад о тенденциях коррупционных процессов, о принятых мерах по наказанию лиц, замеченных в коррупционных связях, о мероприятиях по дальнейшему усилению противодействия коррупции и полученных конкретных результатах минимизации ее последствий;
система мониторинга возможных очагов коррупционной напряженности, усиление контроля деятельности лиц, находящихся на должностях повышенного коррупционного риска, составление «маршрутных карт» нейтрализации зон наибольшей коррупционной опасности. Такие карты проливают свет на природу коррупции и показывают, как один тип коррупции связан с другим; с помощью «сигнализаторов коррупции» помогают выявить уязвимые места и определить меры, которые окажут реальное оздоровительное воздействие; обращают особое внимание обращают на те участки, где просматривается повышенная опасность возникновения коррупции. «Маршрутные карты» хороши опасность возникновения коррупции. «Маршрутные карты» хороши еще и потому, что уводят людей от обсуждения общей картины коррупции и акцентируют внимание на анализе конкретных проблем и их конкретном решении;
основная форма наказания за коррупционное действие — не уголовное преследование и заключение под стражу, а штрафы, запрет работы на ответственных должностях в государственных организациях, лишение льгот и преимуществ, которые предоставляет государственная служба (хорошее денежное содержание, повышенная пенсия, социальные льготы, санаторно-курортное обслуживание). В то же время политик или судья, допустивший коррупционный проступок, может быть подвергнут наказанию в виде лишения свободы до 12 лет;
особое внимание уделяется службам внутренней безопасности государственных органов и частных кампаний, в обязанность которых
входит своевременное выявление, регистрация и пресечение нарушений антикоррупционных правил, нейтрализация последствий таких нарушений;
создание условий, при которых чиновникам становится невыгодно идти на сделку с совестью, а наоборот, оказывается выгоднее работать качественно и эффективно;
доступность общественности всех материалов, связанных с коррупционными расследованиями;
специальная система обучения граждан, разъясняющая социальную сущность, формы проявления, масштабность политического, экономического и морального вреда, который наносит коррупция, возможные последствия для тех, кто участвует в коррупционных связях.
В стране давно функционирует специальная полиция по выявлению и пресечению случаев коррупции, действует специальная система отбора на должности, отличающейся высоким уровнем коррупционной опасности, сложились четко функционирующие формы отчетности и гласности в вопросах обнаружения фактов коррупции.
Канада. В Канаде сложилась своя антикоррупционная практика и своя система правовых норм и нравственных принципов, направленных на сдерживание процессов коррупционного поражения государственного аппарата и частного сектора. Коррупционные правонарушения (взяточничество, подкуп, обман правительства, торговля влиянием) квалифицируются как самые тяжелые преступления и нередко приравниваются к государственной измене. К уголовной ответственности на равных основаниях привлекаются и взяткодатели, и взяткополучатели. Предусмотрены весьма серьезные наказания: например, парламентарию за коррупционное преступление грозит лишение депутатской неприкосновенности и тюремное заключение до 14 лет.
Координирующую роль в борьбе с коррупцией играет специальный государственный антикоррупционный комитет, в состав которого входит восемь членов правительства и девять представителей системной оппозиции. Возглавляет комитет наиболее авторитетный представитель оппозиции. По инициативе комитета в 1985 г. были приняты кодекс этики государственного служащего и кодекс по урегулированию конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные должности. Действуют также кодексы по урегулированию конфликта интересов в палате общин и в сенате. Регулируется буквально все: от порядка использования служебной информации до получения подарков и иных преимуществ. В порядке предупреждения коррупции практикуется такая форма контроля, как конфиденциальный доклад руководителю обо всех активах — ценных бумагах, долях в товариществах и кооперативах, фермерском хозяйстве, недвижимости, займах, которыми владеет подчиненный. Под контролем находятся также все внешние доходы и выгоды.
Правила обеспечиваются соответствующими мерами уголовного, административного, дисциплинарного, и общественного воздействия.
Израиль. Нормативно коррупция в Израиле трактуется как незаконное обогащение государственных служащих за счет использования служебного положения. Коррупционные правонарушения подразделяются на три группы: прямые (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм); опосредованные (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования); использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения)1.
Израиль является одной из наиболее свободных от коррупции стран, по индексу восприятия коррупции традиционно занимает примерно 30-е место в мировой классификации. Обеспечивается такой успех системой высокой персональной ответственности кадров и мониторингового контроля за возможными коррупционными действиями. Осуществляется мониторинг правительственными организациями, специальными подразделениями полиции, ведомством государственного контроля, а также общественными организациями типа «Ведомства за чистоту правительства». Указанные организации исследуют возможные коррупционные точки, а в случае их обнаружения берут под контроль и немедленно организуют расследование. Информация об итогах расследования в обязательном порядке доводится до сведения общественности. Важную роль играют СМИ, неправительственные организации, Интернет. Трудно переоценить значимость профилактической роли кодексов профессиональной этики.
Соединенные Штаты Америки. Практика противодействия коррупции в США сложилась довольно давно, носит системный стратегический характер, основана на сочетании мер предупредительного характера с мерами по пресечению коррупции, широкой номенклатуре ограничений и запретов, связанных с поступлением и прохождением Соединенные Штаты Америки. Практика противодействия коррупции в США сложилась довольно давно, носит системный стратегический характер, основана на сочетании мер предупредительного характера с мерами по пресечению коррупции, широкой номенклатуре ограничений и запретов, связанных с поступлением и прохождением государственной и муниципальной службы, строгой урегулированности лоббистской, банковской, биржевой и иных коррупционно опасных видов деятельности. Серьезная уголовная ответственность установлена не только, например, за получение и передачу взятки, но и за ее предложение и обещание. Подкуп наказывается крупными штрафами и лишением свободы до 15 лет. Достаточно подозрения в коррупции, чтобы человек потерял должность или лишился перспектив политической карьеры.
На протяжении многих лет в этом государстве действуют правила этического поведения2, исключающие возникновение каких бы то ни было
частных материально-финансовых и иных интересов, препятствующих качественному исполнению служебных обязанностей в интересах общества, государства и граждан Соединенных Штатов. Нормативно закреплены такие понятия, как «коррупционное правонарушение», «конфликт интересов», «индекс восприятия коррупции», «антикоррупционный мониторинг». В 1977 г. после разоблачения многочисленных случаев взяток, которые выплачивались крупными корпорациями США за получение иностранных заказов, в США был принят закон о пресечении иностранной коррупционной практики. В США практически отсутствуют иммунитеты, позволяющие должностным лицам избегать наказания за коррупцию.
Антикоррупционный контроль осуществляют уполномоченные на то комитеты и комиссии Сената и Палаты представителей Конгресса США. Комитеты поддерживают связь с федеральными министерствами и ведомствами, проводят слушания и парламентские расследования деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц высшего социального ранга, замеченных в коррупционных связях. Кроме того, каждое ведомство содержит специального сотрудника, который контролирует соблюдение должностными лицами внутриведомственных норм этики, осуществляет связь с Главным контрольно-финансовым управлением и Управлением по этике при Правительстве США. Главная задача последнего — толкование нормативных документов с точки зрения закона о служебной этике; обеспечение декларирования доходов, расходов, имущества и ценных бумаг чиновников; организация антикоррупционного всеобуча, расследование наиболее «деликатных» коррупционных ситуаций. Ответственность за качество расследования коррупционных преступлений и поддержание обвинение в суде на федеральном уровне осуществляет Департамент юстиции. Особое место отводится Федеральному бюро расследований (ФБР), особенно в части реализации закона «О коррупционных практиках за рубежом».
В мероприятиях по профилактике, предотвращению и нейтрализа-
В мероприятиях по профилактике, предотвращению и нейтрализации коррупции участвуют судебные органы, прокуратура, специальные подразделения полиции, институт независимых прокуроров. Названные органы активно используют так называемый закон о «свистунах»: любой гражданин США может сообщить в министерство юстиции об известных ему фактах коррупции и получить за такую информацию часть суммы, предусмотренной в виде наказания для нарушителя. Далеко не последнюю роль играют «телефоны доверия» и «горячие линии».
Сегодня в США борьба с коррупцией стала одним из приоритетов государственной политики. Не случайно по индексу восприятия коррупции США никогда не опускалась ниже 25-го места. Правовая основа антикоррупционной защиты — Кодекс этики правительственной службы (1958), Акт об этике поведения государственных служащих США (1978), Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих (1990), Акт о защите информаторов (1989). Служащим в обязательном порядке предписывается подавать информацию о своих «длящихся» коммерческих интересах; о наличии движимой и недвижимой собственности; о всех компаниях, бизнес-фирмах, кредиторах, общеобразовательных учреждениях, с которыми служащий непосредственно, через жену, несовершеннолетних детей или других членов семьи поддерживает финансово-деловые связи. Все это практикуется помимо специальных антикоррупционных деклараций.
Служащим категорически запрещается поощрять подношения, подарки и благодарности в любых материально осязаемых формах со стороны лиц, добивающихся совершения каких-либо выгодных для них (или невыгодных для других) служебных действий. Разрешенные подарки стоимостью свыше 100 долл, в обязательном порядке декларируются. А те подарки, которые выходят за пределы допустимой стоимости, передаются в собственность государству. В противном случае служащему грозит суровое наказание: штраф, частичная или полная дисквалификация, понижение в должности, уголовное преследование. Серьезно ограничены права служащих на побочные заработки и на доходы после отставки.
С 1946 г. в стране действует закон «О федеральном регулировании лоббистской деятельности». В соответствии с его нормами любая организация, оказывающая влияние на конгресс, обязана регистрировать лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере. Каждый лоббист обязан ежеквартально публиковать в «Ведомостях конгресса» отчет о своей деятельности. Государство исходит из того, что неурегулированный лоббизм неизбежно ведет к принятию решений, выгодных лишь для ограниченного круга лиц и, как следствие, к коррупции. Усиливает такие позиции и принятый в 2007 г. закон
С 1946 г. в стране действует закон «О федеральном регулировании лоббистской деятельности». В соответствии с его нормами любая организация, оказывающая влияние на конгресс, обязана регистрировать лоббистов и сообщать о своих интересах в законодательной сфере. Каждый лоббист обязан ежеквартально публиковать в «Ведомостях конгресса» отчет о своей деятельности. Государство исходит из того, что неурегулированный лоббизм неизбежно ведет к принятию решений, выгодных лишь для ограниченного круга лиц и, как следствие, к коррупции. Усиливает такие позиции и принятый в 2007 г. закон «О частном руководстве и открытом правительстве». Его задача — расширение прозрачности управления и политической деятельности, запрет лоббистами руководствоваться исключительно партийной солидарностью, запрет служащим и конгрессменам получать от лоббистов каких-либо подарков и вознаграждений, которые могут трактоваться как коррупционные.