Материал: 4361

6

ственности в РСФСР» 6, второй этап связан с введением вышеназванного Закона и принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.7, а третий этап обусловлен принятием и введением в

действие первой части Гражданского кодекса РФ. Представляется, что нельзя согласиться с такой периодизацией права оперативного управления в российском гражданском праве. Начало возникновения права оперативного управления Д.В. Сараев связывает с положениями, закреплёнными в ст. 22 и 52 ГК РСФСР 1922 года. В ст. 52 ГК РСФСР говорилось о существовании в РСФСР государственной (национализированной и муниципализированной), кооперативной и частной собственности, а в ст. 22 ГК РСФСР 1922 г. – о возможности нахождения национализированного или муниципализированного имущества в ведении государственных органов.

По нашему мнению, некорректна сама формулировка о том, что государственная собственность могла принадлежать наравне (выделено автором – Н.К.) с государством тем органам, в ведении которых она – эта собственность – состоит 8. В ст. 22 ГК РСФСР перечисляются виды государственного имущества, которые являются изъятыми из частного оборота и не могут быть отчуждаемы и закладываемы теми органами, в ведении которых они состоят. Никоим образом из названной нормы не вытекает положение о том, что государственная собственность принадлежит как самому государству, так и его органам «наравне». Противоречит этому и последующий вывод автора о том, что в ГК РСФСР 1922 г. были обозначены предпосылки для последующего оформления такого вещного права, как оперативное право, которое сам автор обозначает и сам не иначе как вещное право, производное (выделено автором – Н.К.) от права собственности учредителя публичного образования. Кроме того, в 1922 г. сам законодатель не закладывал в формулировку ст. 22 тот смысл, которым наделяет её ученый. Схожей позицией по данному вопросу придерживается В.П. Шкредов, полагающий, что государственные предприятия являются собственниками, а всевозможные ограничения – это не что иное, как норма-

6Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.

7Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733.

8Сараев Д. В. Там же. С. 10.

7

тивно установленные границы права собственности, имеющие в большей или меньшей мере место во всех правовых системах 9.

Всовременной литературе такая точка зрения высказывается Д.В. Петровым, который пишет: «Фактически право государственной собственности в СССР осуществлялось системой государственных органов… являлось, «по существу, институтом административного права», и поэтому есть определённые основания для того, чтобы признать право оперативного управления по ГК РСФСР 1964 г. фактически правом собственности государственных организаций» 10. С обозначенной выше позицией согласиться не представляется возможным, так как такие органы в любом случае действуют в интересах государства и осуществляют свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом не своей властью, а властью, которая предоставлена им государством как собственником. О.С. Иоффе пишет: «Тем самым возникает объективно неустранимая необходимость: наряду с правом собственности, принадлежащим Советскому государству, сконструировать имущественное право иного содержания, предоставляемое государственным хозяйственным органам» 11.

Вст. 94 ГК РСФСР 1964 г. 12 было провозглашено, что государство является единым собственником всего государственного имущества, а государственное имущество, закреплённое за государственными организация-

ми, состоит в оперативном управлении (выделено автором – Н.К.) этих ор-

ганизаций, осуществляющих в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения имуществом. Именно с момента закрепления данного положения в законодательстве можно говорить о первом этапе в развитии права оперативного управления

вроссийском гражданском праве.

Вст. 117, 193 и 237 ГК РСФСР 1964 г. предусматривалась возможность наделения правом оперативного управления не только государственных

9Шкредов В. П. Экономика и право (о принципах исследования производственных отношений в связи с юридической формой их выражения). М., 1967. С. 103 – 112.

10Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб. : Юрид. ЦентрПресс, 2002. С. 33.

11Иоффе О. С. Право и хозяйственная деятельность социалистических государств. М., 1979. С. 50.

12Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 406.

8

организаций, но и межколхозных, государственно-колхозных, иных госу- дарственно-кооперативных организаций.

Аналогичная по содержанию норма была введена в 1981 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 30 октября 1981 г. в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. 13, в которые была введена ст. 26.1 «Оперативное управление имуществом». Второй этап в развитии права оперативного управления связан с принятием Закона СССР от 6 марта 1990 г. № 1305-1 «О собственности в СССР» 14.

В соответствии с п. 1 ст. 24 Закона «О собственности в СССР», введённым в действие с 1 июля 1990 г., имущество, являющееся государственной собственностью и закреплённое за государственным предприятием, принадлежит ему на праве полного хозяйственного ведения (выделено авто-

ром – Н.К.), а с п. 1 ст. 26 имущество, являющееся государственной собственностью и закрепленное собственником за государственным учреждением (организацией), состоящим на государственном бюджете, находится в оперативном управлении этого учреждения (организации) (выделено ав-

тором – Н.К.). В этом же году право полного хозяйственного ведения было закреплено и в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» 15, в котором право оперативного управления было разделено на право полного хозяйственного ведения (для предприятий) и право оперативного управления (для учреждений). В Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. 16 были включены также соответственно право полного хозяйственного ведения и право оперативного управления. С принятием всех вышеназванных актов значительно сузилась сфера применения права оперативного управления. С закреплением в законах «О собственности в СССР» и «О собственности в РСФСР» права полного хозяйственного ведения правом оперативного управления наделялись только учреждения, финансируемые собственником. И если в Законе «О собственности в СССР» речь шла о государственных учреждениях, то в Законе «О собственности в РСФСР» уже говори-

13Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 50. Ст. 525.

14Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. № 11. Ст. 164.

15Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.

16Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733.

9

лось как о государственных, так и иных учреждениях, финансируемых собственником. В соответствии с п. 1 ст. 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. правом оперативного управления также могли быть наделены любые учреждения, финансируемые за счёт средств собственника.

Третий этап в развитии права оперативного управления связан с принятием первой части Гражданского кодекса РФ.

Вместе с тем такое довольно позднее закрепление в законодательстве обозначенных прав не означает, что они не были известны нашей доктрине. Концепция о закреплении имущества за государственными организациями была разработана ещё в первой половине XX в. А.В. Венедиктовым, написавшим фундаментальный труд «Государственная социалистическая собственность» 17. В работе говорилось о том, что «именно само социалистическое государство, и только оно, является единственным собственником всех государственных имуществ, в чьём бы управлении они не находились» 18. Социалистический же государственный орган реализует свои правомочия именно в порядке оперативного управления имуществом. «Он действует при этом не своей властью, но властью, предоставленной ему государством, действует в строгом соответствии с социалистическим законом и планом, со всеми директивами партии и правительства. Всё находящееся в его оперативном управлении государственное имущество он использует не в своём интересе, а в интересах социалистического государства» 19. Тезисы А.В. Венедиктова получили развитие в трудах других выдающихся учёных. Так, О.С. Иоффе отмечает, что, «будучи единым и единственным собственником принадлежащего ему имущества, государство осуществляет эксплуатацию последнего через свои органы… Права госорганов на закреплённое за ними государственное имущество – это имущественные права особого рода. Они не образуют права собственности. Но их нельзя рассматривать и в качестве обычных правомочий по владению, пользованию и распоряжению. Имея в виду их особую, специфиче-

17Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М. – Л. : Изд-во АН СССР, 1948.

18См. : Венедиктов А. В. Избранные труды по гражданскому праву : в 2 т. М. : Статут, 2004. Т. II. С. 316.

19Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 327 – 328.

10

скую природу, закон объединяет эти права под общим наименованием права оперативного управления» 20.

Д.М. Генкин в своей работе отразил зависимость правомочий «оперативного управителя» от собственника: 1) в самом образовании государственной организации как особого субъекта права; 2) в наделении её правами владения, пользования и распоряжения в определённых целях; 3) в установлении не только права организации, но и в возложении на неё обязанностей по оперативному управлению; 4) в контроле за её деятельностью и определении её судьбы 21.

Как уже отмечалось выше, возникновение самого понятия «право оперативного управления» связано с именем А.В. Венедиктова, который и ввёл его название «непосредственное оперативное управление государственным имуществом». Однако и сам А.В. Венедиктов видел неоднозначность использования понятия «управление», указывая на то, что в существе этого права отсутствует доминанта организующей деятельности 22.

Кроме того, возникает вопрос о том, категорией какого права является право оперативного управления. Представители науки административного права видят в праве оперативного управления свою категорию 23, тогда как цивилисты – гражданско-правовую категорию, определяющую одну из разновидностей вещных прав 24. Так, Ю.Х. Калмыков пишет: «Оперативное управление – это институт гражданского права»; «когда правовая категория имеет определяющее значение в какой-либо одной отрасли права, её нужно рассматривать, прежде всего, в рамках этой отрасли» 25.

По нашему мнению, нельзя не согласиться с тем, что отношения по оперативному управлению имуществом юридически опосредуются нормами различных отраслей права, что, конечно, обусловливается и теми функциями, которые выполняет публично-правовое образование как собственник. Совершенно справедливы утверждения о том, что «социалистическое государство одновременно выступает и как носитель государственной вла-

20Иоффе О. С. Избранные труды : в 4 т. СПб. : Юрид. Центр-Пресс», 2004. Т. II. С. 416 – 419.

21Генкин Д. М. Оперативное управление как институт советского права // Советская юстиция. 1963. № 9. С. 14.

22Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 329.

23Козлов Ю. М. К вопросу о праве оперативного управления имуществом // Вестник Московского университета. 1969. № 2. (Право).

24Собчак А. А. Правовые проблемы хозрасчёта. Л., 1980.

25Калмыков Ю. Х. Хозяйственный расчёт и гражданское право. М., 1969. С. 78 – 79.