Материал: 359

§ 2. ВЛИЯНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА НА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ЕВРОПЕЙСКИХ ГОСУДАРСТВ, КАСАЮЩЕЕСЯ СФЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Особое влияние на законодательство европейских государств, касающееся сферы обеспечения прав человека, оказывает Европейский Союз (далее - ЕС, или Евросоюз). Безусловно, деятельность органов внутренних дел относится к так называемой «третьей опоре»1, что предполагает ограниченную компетенцию ЕС в отношении области регулирования деятельности органов внутренних дел государств-членов Евросоюза. Тем не менее, это наднациональное право имеет большое значение для регулирования данных вопросов в рамках национальных правопорядков.

Во-первых, в рамках правопорядка ЕС существует общеобязательный для всех государств-членов учредительный акт, направленный на защиту прав человека - Хартия Европейского Союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. Этот документ, помимо прав, уже ставших классическими в науке и практике, достаточно подробно конкретизирует права человека, непосредственно касающиеся деятельности органов полиции.

Среди таких прав, в частности, запрет пыток (статья 4), уважение частной и семейной жизни (статья 6), а также защита данных личного характера (статья 7), право на доступ к документам (статья 42), права, касающиеся сферы правосудия, которые отчасти применяются и в административном процессе (право на эффективное обжалование и на доступ к беспристрастному суду (статья 47), презумпция невиновности и право на защиту (статья 48); сюда же относятся принципы законности и пропорциональности при определении преступлений и наказаний (статья 49) и т.п.

Во-вторых, те наднациональные инициативы ЕС в сфере деятельности полиции, которые существуют в настоящее время (например, сотрудничество полиции государств-членов в рамках Шенгенской информационной системы, Европол и т.п.), свидетельствуют об озабоченности европейского законодателя вопросами обеспечения прав человека в рамках деятельности органов внутренних дел. В частности, в рамках так называемой Конвенции о создании Европола от 26 июля 1995 г.2 указывается на такие вопросы обеспечения прав граждан в рамках деятельности данного наднационального органа, как защита персональных данных (статья 14), доступ к персональной информации о лице, хранящейся в информационной си-

1Энтин Л. Лиссабонский договор и реформа правовой системы ЕС: квалификационные особенности и управление развитием // Право и управление. XXI век. - 2012. - № 2.

2Convention sur la base de l’article K.3 du traité UE portant création d’un Office européen de police (convention Europol), Acte du Conseil du 26 juillet 1995 portant établissement de la convention portant création d’un Office européen de police, JO C 316 du 27.11.1995.

41

стеме Европола (статья 19), право лица на исправление его личной информации, хранящейся в данной системе (статья 20), и т.п. Кроме того, актуальность вопросов о защите персональных данных граждан в рамках деятельности национальных органов власти привела европейского законодателя к необходимости принятия отдельных наднациональных актов по рассматриваемым вопросам1. Таким образом, на уровне права ЕС существуют как общие нормы, касающиеся обеспечения прав граждан в рамках деятельности органов власти, так и профильные акты, касающиеся обеспечения прав граждан в рамках взаимодействия органов полиции государствчленов. И все же количество нормативного материала в сфере обеспечения прав граждан в рамках деятельности полиции на уровне права ЕС незначительно, так как компетенция по данным вопросам остается на национальном уровне. Дело обстоит иначе в отношении права Совета Европы, которое благодаря обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) сделало возможным применение международноправовых обязательств в рамках национальных правопорядков даже в сфере деятельности полиции. Так, в 2014 году2 применительно к России Европейский Суд по правам человека признал больше всего нарушений права в случаях нарушений свобод и личной неприкосновенности (56), а также в случаях бесчеловечного и унижающего достоинство обращения (50, не считая процедурных нарушений и нарушений, которые могут произойти в случае высылки/выдачи лица); нарушений права на эффективные внутригосударственные средства правовой защиты от предполагаемых нарушений других прав (30), права на справедливое судебное разбирательство (24, не считая чрезмерной длительности разбирательств и длительного неисполнения судебных актов), права на эффективное расследование возможных нарушений права на жизнь (16), права на уважение имущества (15) и права на уважение частной и семейной жизни (13).

Одним из примеров решений ЕСПЧ в отношении исков, поданных гражданами Российской Федерации, является постановление ЕС, где сделан вывод о том, что судебные разбирательства, в ходе которых были вынесены или оставлены без изменений постановление о выдворении и решение о неразрешении въезда, не соответствовали требованиям Конвенции и не затрагивали все элементы, которые внутригосударственным органам следовало учесть при оценке того, являлась ли мера по выдворению или

1 Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JO L 281 du 23.11.1995.

2URL: http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_analysis_2014_ENG.pdf http://europeancourt.ru/statistika-evropejskogo-suda/ (дата обращения: 12 мая 2015 г.).

42

неразрешению въезда необходимой в демократическом обществе и была ли соразмерной преследуемой законной цели.

Помимо судебной практики ЕСПЧ, которая является фактором, оказывающим сильное влияние на изменение национальных правопорядков в вопросах обеспечения прав граждан в деятельности полиции, также существует и право Совета Европы, касающееся обеспечения прав человека в сфере деятельности полиции. Оно применяется не только к деятельности полиции рассматриваемых здесь европейских государств (ФРГ и Франция), но также имеет значение для России как члена Совета Европы, что свидетельствует о важности рассмотрения этого вопроса в данном случае.

Несмотря на свой рекомендательный характер, Европейский кодекс полицейской этики (European Code of Police Ethics)1, разработанный Комитетом министров Совета Европы, является очень важным актом, заслуживающим самого пристального внимания с содержательной точки зрения. Этот акт устанавливает общие принципы деятельности полиции и обеспечения прав граждан в ее рамках. В данном акте, в частности, определяются: понятие полицейской деятельности (пункт 1); принцип законности в деятельности полиции (пункты 2-6); место полиции в структуре органов государственной власти (пункты 7-11); организационные основы деятельности полиции: подготовка личного состава, права сотрудников полиции и прочее (пункты 12-34); руководящие принципы деятельности полиции, касающиеся обысков, арестов, следственных действий и прочее (пункты 3558); контроль за действиями полиции (пункты 59-63); международноправовое взаимодействие органов полиции (пункты 6466) и т.п.

Тем не менее, наиболее интересным вкладом Совета Европы и его органов в правовое регулирование обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции является судебная практика Европейского Суда по правам человека. Она пошла по пути расширенного толкования текста Конвенции, где, на первый взгляд, нет положений, касающихся обеспечения прав граждан в рамках деятельности полиции. Однако автономная интерпретация статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека (далее - ЕКПЧ) позволила ЕСПЧ применить к деятельности органов внутренних дел требования справедливого судебного разбирательства, применяемые изначально лишь в рамках судопроизводств.

Как показывает практика, применение принципов судебного производства в административной и правоохранительной деятельности полиции является современной тенденцией правотворчества любого государства и позволяет обеспечить основные права и свободы граждан в деятельности

1 Recommendation Rec (2001) 10 of the Committee of Ministers to member states on the European Code of Police Ethics (Adopted by the Committee of Ministers on 19 September 2001 at the 765th meeting of the Ministers’ Deputies).

43

органов внутренних дел. Цель правового регулирования любого судопроизводства - обеспечение прав и свобод граждан, что наиболее ярко проявляется в уголовном процессе. Действительно, правовое регулирование уголовного судопроизводства содержит немалое количество гарантий прав участников процесса, что связано с серьезными последствиями для одного из участников данного вида судопроизводства - обвиняемого. Как следствие, современное правовое регулирование обеспечения прав и свобод граждан в деятельности полиции зарубежных государств руководствуется нормами, регулирующими судопроизводство и, в частности - правом граждан на защиту.

Данная тенденция наблюдается практически во всех европейских государствах и, как правило, вызвана деятельностью, как законодателя Европейского Союза, так и Европейского Суда по правам человека. Последний, в частности, в рамках динамической интерпретации статьи 6 ЕКПЧ, касающейся права на справедливое судебное разбирательство, установил, что требования данного положения Конвенции касаются не только разбирательств в суде, но и отношений граждан с органами исполнительной власти. Так, например, ЕСПЧ посчитал, что являются спором о гражданских правах и обязанностях граждан в содержании статьи 6 отдельные виды лицензионно-разрешительной деятельности в сфере атомной энергии1, лицензионной деятельности, направленной на регулирование отдельных видов профессиональной деятельности2; процедуры экспроприации частной собственности3; запрет строительства4 и т.п. Иначе говоря, несмотря на то, что данные действия осуществляются не в рамках судебного производства, а в рамках административного производства органов внутренних дел того или иного государства, данное обстоятельство не освобождает указанные органы от обязанности по соблюдению принципов справедливого разбирательства, установленных статьей 6 Конвенции.

Аналогичным образом дело обстоит и в сфере уголовного правосудия: ЕСПЧ также интерпретирует положение статьи 6 ЕКПЧ как обязательное к применению органами исполнительной власти (в том числе и органами полиции) в рамках отдельных видов их деятельности, обосновывая это тем, что они являются по природе своей уголовным преследованием (например, наложение штрафа), поэтому требуют применения специальных процессуальных гарантий обеспечения прав участвующих в них лиц.

1 ECHR, 6 apr. 2000, Athanassoglu vs. Switzerland. В данном случае речь идет о разрешении на эксплуатацию атомных реакторов.

2ECHR. 23 juin 1981, Le Compte, Van Leuven, De Meyre. В данном случае речь идет о разрешении на осуществление медицинской профессии.

3ECHR. 28 march 2000, Zanatta.

4ECHR. 28 juin 1990, Skraby.

44

Иначе говоря, отдельные административные производства (в частности, о совершении административных правонарушений) стали рассматриваться ЕСПЧ как уголовные, а не административные производства, что, как следствие, привело к необходимости имплементации в данные производства специальных судебных гарантий прав участвующих в них лиц. Таковыми административными производствами национальных правопорядков ЕСПЧ признал: изъятие водительского удостоверения в качестве административного наказания1; административное наказание в виде неустоек и пени, налагаемых на граждан в сфере налогового законодательства2; административные наказания, применяемые органами исполнения наказаний в отношении лиц, лишенных свободы3; административные санкции, налагаемые таможенными органами в рамках производств о правонарушениях в таможенной сфере4 и т.п.

Как свидетельствует упомянутая судебная практика ЕСПЧ5, административные производства (как производства об административных правонарушениях, так и отдельные виды лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел европейских государств) являются видами судебных разбирательств, к которым применяются требования статьи 6 ЕКПЧ, в связи с тем, что они затрагивают основные права и свободы граждан, то есть автономная и расширительная интерпретация положений Европейской комиссии по правам человека позволила ЕСПЧ наложить на государства-члены Совета Европы обязательства по применению судебных процессуальных гарантий прав человека в рамках административных производств.

Конкретные проявления такого заимствования мы можем обнаружить в законодательных актах, регулирующих взаимодействие администрации с гражданами. Так, например, простое ознакомление с обязанностями французской администрации во взаимодействии с гражданами, установленными Законом от 12 апреля 2000 г. № 2000-321 «О правах граждан во взаимодействии с администрацией»6, позволяет обнаружить явные признаки применения процессуальных механизмов судебного права в административном праве. В частности, здесь применяются требования прозрачности административного производства (статья 4 Закона), которые абсолютным образом имитируют аналогичный принцип судебного права - принцип гласности. Также следует отметить, что права гражданина на ис-

1ECHR. 23 sept. 1998, Malige vs. France.

2ECHR. 24 feb. 1994, Bendedoun vs. France.

3ECHR. 28 juin. 1984, Campbell and Fell.

4ECHR. 7 oct. 1988, Salabiaku.

5Sudre F., Droit européen et international de droits de l’homme, PUF, 6e éd., 2003. - Р. 299.

6 Loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrationsь, JORF, 12 février. - 2005.

45