Единство экономического пространства обеспечивается также конституционным положением о том, что установление правовых основ единого рынка в Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации (пункт «ж» статьи 71). Создание изолированных региональных рынков определенного товара по существу не допускается.
Цель обеспечения свободного перемещения товаров проявляет себя не только как одна из конституционных гарантий экономического строя России, но и как основное начало гражданского законодательства. Так, в пункте 3 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлено, что товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории России.
Свобода экономической деятельности гарантируется частью 1 статьи 34 Конституции, в соответствии с которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. По существу, об этом же гласит пункт 2 статьи 1 ГК РФ, в соответствии с которым граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Согласно пункту 1 статьи 10 ГК РФ не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом); не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.
Наконец, еще одной целью Закона о защите конкуренции является создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Для достижения этой цели Закон содержит необходимые правила: запреты монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; антимонопольный контроль за концентрацией капитала, функции и полномочия антимонопольных органов; меры ответственности за нарушение антимонопольного законодательства; правила рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Следует заметить, что перечень источников правового регулирования не исчерпывается Конституцией и ГК РФ, определяемыми специалистами в качестве общей основы антимонопольного законодательства, а также Законом о защите конкуренции (единодушно признаваемым специалистами специальным, базовым в системе действующего антимонопольного законодательства). Значительный массив норм, направленных на защиту конкуренции, содержится также в федеральный законах о естественных монополиях, о рекламе, о рынке ценных бумаг.
Отношения, указанные в статье 3 Закона о защите конкуренции, могут регулироваться также постановлениями Правительства РФ и ведомственными нормативными актами (приказами) ФАС России.
Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о конкуренции, применяются правила международного договора РФ.
Существенное влияние на антимонопольное регулирование оказывает судебная практика. Толкование судами норм антимонопольного законодательства в ходе разрешения дел, связанных с его применением или нарушением, позволяет уяснить сущность нормы, условия ее применения. В этой части особо необходимо отметить постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30, действующее с учетом изменений, внесенных 14 октября 2010. В этих актах судам даны указания, касающиеся рассмотрения дел при оспаривании решений антимонопольных органов, содержится ряд процессуальных решений.
Так, в Постановлении от 17 января 2013 года Суд указал, что при определении размера административного штрафа за нарушение антимонопольного законодательства в целях соразмерности наказания антимонопольному органу следует учитывать характер, наступившие последствия и иные обстоятельства конкретного административного правонарушения, а также имущественное и финансовое положение лица, совершившего правонарушение.
В настоящее время практика применения арбитражными судами данного постановления окончательно не сформировалась.
Некоторые арбитражные суды, полагая правовую позицию Конституционного Суда универсальной, распространяют ее на другие составы административных правонарушений в сфере ограничении конкуренции, снижая размеры штрафов с учетом характера и обстоятельств совершенных правонарушений. В иных арбитражных судах полагают, что постановление имеет ограниченную сферу действия в пределах состава рассмотренного Судом административного правонарушения.
Подводя предварительные итоги, возможно утверждать, что антимонопольное регулирование носит комплексный характер, в его актах норм присутствуют нормы гражданского, финансового, административного и иных отраслей права.
Очевидно, есть основания говорить о комплексном методе антимонопольного регулирования, включающего в себя как метод субординации, так и метод координации. Вместе с тем их применение в сфере антимонопольного регулирования имеет некоторые особенности, которые связаны «с публично-правовыми обременениями частной по своей изначальной природе предпринимательской деятельности».
Классический для частного права метод координации, который, предполагает, например, возможность субъекта самому, своей волей принимать решения в процессе своей хозяйственной деятельности, не может широко использоваться в антимонопольном регулировании, поскольку последнее в известной степени ограничивает возможности предпринимателей заключать сделки. Фактически само использование такого метода ограничивается антимонопольным законом.
Традиционно в научной литературе в качестве основного (преобладающего) метода антимонопольного регулирования называют метод субординации. Особенно широко данный метод применяется при ограничении монополистической деятельности (запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением, например), а также при регламентации деятельности субъектов естественных монополий.
Рассуждая о запретах в антимонопольном регулировании, А.В. Михайлов (Казанский федеральный университет) отмечает их своеобразную формулировку с юридико-технической точки зрения. С одной стороны, существует императивный запрет на совершение определенных действий. С другой стороны, приводимый перечень запрещенных действий и целей является примерным, и правоприменитель должен в большей мере ориентироваться не на перечень, а на нормы, описывающие сущность устанавливаемого запрета (к таковым можно отнести установленный в статье 11 Закона о защите конкуренции запрет на ограничивающие конкуренцию согласованные действия хозяйствующих субъектов, более известные как картели).
Кроме того, нельзя забывать об исключениях, приведенных в статье 13 Закона о защите конкуренции, которая гласит, что действия, которые содержат признаки нарушения закона, могут быть признаны правомерными (например, в случае результатом действий явилось совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке).
Причиной распространения в антимонопольном регулировании подобных гибких запретов стала объективная невозможность указания всех без исключения запрещенных действий хозяйствующего субъекта ввиду многогранности и изменчивости отношений экономического оборота. Вместе с тем все же ощущается тенденция к конкретизации, однозначности существующих норм.
В настоящее время антимонопольное регулирование в Российской Федерации, помимо Федеральной антимонопольной службы, осуществляют Минэкономразвития России (в части разработки государственной политики защиты конкуренции) и Банк России (в части контроля над монополизацией рынка банковских услуг, а также за ограничением конкуренции в банковском деле).
Полномочия антимонопольного органа определены в статье 23 Закона о защите конкуренции. В их основе лежит стандартный для надзорного органа набор («решение о выявлении нарушения - предписание устранить нарушение - привлечение к административной ответственности - обращение с иском в суд - передача материалов в прокуратуру»).
Важнейшее полномочие антимонопольного органа - возбуждать и рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства. Закон о защите конкуренции в главе 9 достаточно детально описывает процессуальную форму исполнения этой важной функции, детально регулируя порядок возбуждения и рассмотрения дел подобной категории. Не менее существенное значение имеет и Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства.
3.2 Перспективы оптимизации антимонопольного правового регулирования в Российской Федерации
Термины «оптимум», «оптимальный» означают «наилучший из всех возможных», «совершенный», «наиболее благоприятный» . Специалисты в области естественных наук утверждают, что «в простейших ситуациях оптимизация - это переход от одного, неблагоприятного или малоблагоприятного состояния к другому, желательному, благоприятному, лучшему в каком-то конкретном отношении, такому, которое отвечает целям или (и) адаптивным нормам и программам в управляемых материальных и идеальных системах разного рода».
Стремление к оптимизации - закономерность человеческой деятельности, что находит свое место и в сфере правового регулирования. Немецкий правовед Рудольф Иеринг в свое время заметил, что «термин «право» употребляется в двух значениях - объективном и субъективном. Если первом смысле право означает совокупность всех защищаемых государством правовых положений, законный порядок жизни; то втором значении под правом понимают конкретное проявление абстрактных правил в конкретном правомочии личности. В обоих направлениях право встречает препятствия и в обоих должно их преодолевать, то есть путем борьбы утверждать и защищать свое существование».
Известный отечественный специалист в области гражданского права, адвокат и общественный деятель Сергей Андреевич Муромцев (1850-1910) также подчеркивал, что «цель права сводится исключительно к преодолению препятствий, оказываемых членами общественного союза друг другу и союзу в целом».
Оптимизировать процессы правового регулирования означает максимально повысить их эффективность при данных условиях и существующих препятствиях.
В этой связи оптимизировать правовое регулирование возможно «преодолением препятствий, возникающих в сфере правотворчества (правоустановления) и правоприменения».
В области правоустановления речь должна идти о четком и неукоснительном следовании правилам законодательной техники (ясности, простоте и доступности языка изложения правого акта, построении текста по принципу юридико-логических связей между элементами нормы права, емкости текста правового акта, строгому порядку очередности изложения материала правового акта).
В свою очередь, совершенствование правоприменения предполагает поиск «золотой середины» между формализмом в исполнении государственным служащим своих должностных обязанностей, с одной стороны, и произволом при реализации им своих полномочий - с другой.
В этой части своей работы автором обозначены наиболее «острые» проблемы правотворчества и правоприменения, необходимые для поиска вариантов совершенствования антимонопольного правового регулирования в нашей стране.
Так, специалисты в один голос заявляют о нецелесообразности одновременного использования в легальном определении понятия «недобросовестная конкуренция» таких разнообразных категорий, как «абсолютно точное «противоречат законодательству» и крайне неопределенное «противоречат требованиям добропорядочности, разумности и справедливости» (пункт 9 статьи 4 Закона о защите конкуренции) .
Одни утверждают, что рассматриваемые оценочные понятия выводят недобросовестную конкуренцию как более широкое явление за рамки правонарушения, «утяжеляют» формулу недобросовестной конкуренции, оставляя без ответа многие практические вопросы о соотношении признаков противоправности и противоречия морально-этическим нормам, ничего не предлагая взамен.
Другие в связи с такой половинчатостью легального определения, когда одно экономико-правовое решение определяется, с одной стороны, как правонарушение, а с другой - как некое отступление от этических норм ведения бизнеса, предлагают считать недобросовестной конкуренцией лишь действия, совершенные в нарушение не законов, а обычаев делового оборота, требований добрых нравов, разумности и справедливости.
Третьи предлагают отказаться от использования в определении «недобросовестной конкуренции» неправовых категорий добропорядочности, разумности и справедливости.
Так или иначе, предложенная широкая формулировка понятия недобросовестной конкуренции создает непростые проблемы в деятельности судов и антимонопольных органов и нередко приводит к ошибкам в квалификации нарушений антимонопольного законодательства.
В этой связи показательно Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 мая 2012 г. N 1063/12, вынесенное по делу об оспаривании ОАО «Бурятнефтепродукт» решений и предписания антимонопольного органа о привлечении общества к административному наказанию, предусмотренному частью 1 статьи 14.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Третьи лица обратились в антимонопольный орган с жалобами на поддержание обществом низких розничных цен на нефтепродукты, ссылаясь на нарушение статьи 10 Закона о защите конкуренции (злоупотребление доминирующим положением). Антимонопольным органом было возбуждено дело о нарушении названной выше нормы. Однако по результатам рассмотрения дела антимонопольный орган признал ОАО «Бурятнефтепродукт» нарушившим часть 1 статьи 14 Закона о защите конкуренции (недобросовестная конкуренция), что выразилось в осуществлении действий по сдерживанию роста розничных цен (установлению низких розничных цен) при постоянном (устойчивом) росте закупочных и оптовых цен на автомобильные бензины в период 2009 года, первом квартале 2010 года на розничном рынке реализации нефтепродуктов в городе Улан-Удэ, которые привели к ограничению конкуренции других хозяйствующих субъектов - конкурентов.
По мнению суда, указанные действия ОАО «Бурятнефтепродукт» квалифицированы неправильно. По смыслу пункта 9 статьи 4, статьи 14 Закона о защите конкуренции к актам недобросовестной конкуренции могут быть отнесены лишь такие действия, которые не предусмотрены иными нормами данного Закона. По мнению судебной инстанции, недобросовестная конкуренция (статья 14 Закона о защите конкуренции) нарушает частные интересы хозяйствующих субъектов - конкурентов, тогда как злоупотребление доминирующим положением (статья 10 Закона о защите конкуренции) посягает на публичные интересы в виде ограничения конкуренции на товарном рынке, в связи с чем вмененное обществу нарушение не может быть квалифицировано по пункту 1 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, то есть как установление монопольно низкой цены товара.
Далее, в силу формализованного подхода сложности вызывает и складывающаяся практика применения антимонопольными органами общего запрета на совершение органами местного самоуправления таких действий, которые имеют своим результатом ограничение, устранение, недопущение конкуренции (статья 15 Закона о защите конкуренции). В основе оценки управленческого действия - наличие прямого указания закона на принадлежность соответствующего полномочия муниципальному образованию (действующему от его имени органу). Между тем, как правило, анализ управленческой деятельности того же муниципального образования, который учитывал бы все принципы публичного, в том числе муниципального управления, особенности такого управления применительно к различным областям деятельности, антимонопольными органами не проводится.