Введение
правовой законодательство антимонопольный
Стабильное и динамичное развитие экономики любого государства стало бы невозможным в отсутствии свободной конкуренции - синонима свободы выбора, свободы предпринимательства, неотъемлемой части экономических свобод человека и гражданина.
Специалисты традиционно выделяют два подхода к оценке общественной значимости конкуренции.
Сторонники первого (идеологического) утверждают, что «конкуренция позволяет достичь социально справедливого распределения результатов функционирования экономики; подразумевает низкие барьеры входа на рынок, а значит, дает возможность каждому использовать свои знания и умения в любой отрасли и сфере экономической деятельности; конкуренция исключает получение монопольной ренты, а, следовательно, позволяет участнику рынка получить вознаграждение, соответствующее его знаниям и умениям».
Приверженцы иного (экономического) подхода приводят следующие аргументы: «Чем выше конкуренция, тем эффективнее компании используют наличные ресурсы»; чем выше конкуренция, тем ниже себестоимость товаров и услуг, цены оптового и розничного рынков; в процессе конкуренции формируется более эффективная структура рынков» (например, в результате конкурентной борьбы аэропортов происходит их разделение на «местные», «межрегиональные» и «узловые», что позволяет снизить расходы на единицу оказываемой услуги и тарифы на обслуживание авиакомпаний и пассажиров).
Тем не менее, при очевидной общественной ценности конкуренция в нашей стране давно уже превратилась в «объект покушений» как со стороны коммерческих организаций, так и со стороны публично-правовых образований. Так, коммерческие организации, лидеры какого-либо товарного рынка (например, сетевые магазины розничной торговли), стремясь закрепить ведущее положение на рынке, устанавливают дополнительные барьеры входа на рынок для новых конкурентов. Публично-правовые образования пытаются ограничить или устранить конкуренцию при заключении договоров аренды в отношении их имущества для того, чтобы выборочно поддерживая тех или иных участников гражданского оборота, получать от последних неформальную финансовую и иную помощь.
Без преувеличения можно сказать, что антимонопольное регулирование (именно так в ряде государств, в том числе и в России, именуют государственную политику по защите конкуренции) выступает одним из средств, обеспечивающих экономическую безопасность нашей страны.
Система правового регулирования конкурентных отношений в Российской Федерации начала формироваться чуть более двадцати лет назад, в отличие от конкурентного законодательства зарубежных стран, где она существует многие десятилетия, а то и столетия. И если, например, в США первый федеральный закон о конкуренции, так называемый Закон Шермана (по фамилии сенатора, внесшего данный законопроект) был принят в 1890 году, то первый российский закон, в котором конкурентные отношения рассматривались в качестве объекта правового регулирования, был принят в 1991 году. Поэтому те этапы экономического развития, которые уже пройдены большинством западных государств, Россия начинает проходить только сейчас.
Актуальность настоящей работе добавляет также тот факт, что в процессе изучения поставленной проблемы «элементарные, регулятивные частицы права» (например, нормативные документы, формы практической реализации права, методы правового регулирования) раскрываются перед исследователем в виде единой и организованной системы» юридических категорий, вооружая юриста-практика навыками ориентации в «юридическом поле» и формируя представление о возможных направлениях и формах совершенствования антимонопольного регулирования.
К сожалению, отечественные специалисты в области теории права не проявляют деятельного научного интереса как к исследуемой проблеме, так и в целом к проблеме правового регулирования.
В 2010 году профессором Ю.А. Тихомировым была подготовлена монография «Правовое регулирование: теория и практика». В издании, рассчитанном как на ученых, так и на госслужащих и представителей бизнеса, автор проанализировал природу, цели и механизм правового регулирования. Исследование способов правового воздействия автор сочетает с характеристикой процедур подготовки, принятия и реализации правовых актов, критериев их оценки и эффективности, комплекса средств регулирования общественного поведения.
Еще раньше, в 2000 году, вышло в свет одноименное учебное пособие В.Д. Сорокина, которое отличает нестандартный подход к вопросам правового регулирования.
Следует отметить, что значительное число научных работ посвящено исследованию отдельных правовых явлений, так или иначе связанных с проблемой правового регулирования. Так, понятие правового регулирования стало предметом исследования в работах С.С. Алексеева, А.В. Полякова, А.В. Малько, К.В. Шундикова. Изучением отдельных сторон правового регулирования в контексте собственных исследований занимались Т.Н. Колесникова, М.Н. Марченко, Д.Е. Петров, М.И. Байтин, Т.В. Жуйкова.
Цель настоящей работы - рассмотреть теоретические и практические проблемы антимонопольного правового регулирования в России. Достижению указанной цели способствует решение следующих задач:
попытаться определить понятие «правовое регулирование»;
представить составные части правового регулирования: его предмет, цели, средства, методы и формы осуществления;
- исследовать возможности оптимизации антимонопольного регулирования в Российской Федерации, а также обозначить перспективы оптимизации антимонопольного регулирования в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляет практически весь комплекс научных методов, однако ведущие роли в данном исследовании выполняют изучение и анализ научной литературы, поиск и обобщение отечественной юридической практики по изучаемому вопросу.
Объектом исследования являются проблемы антимонопольного регулирования в Российской Федерации, понимание и толкование которых осуществляется с позиций теории права; в свою очередь предмет исследования образуют теоретические представления о проблемах антимонопольного регулирования в Российской Федерации.
Содержащиеся в работе ссылки на нормативно-правовые акты приводятся по состоянию на 01.03.2014.
Глава 1. Понятие правового регулирования
.1 Советские и российские правоведы о понятии «правовое регулирование»
Слово «регулирование» происходит от латинского «regulo», что в переводе означает «устраиваю», «привожу в порядок». В словарях его смысл выражают понятия «правило», «норма», «мерило», «прямая палка», «правило», «начало». Все значения отражают главное - регулирование является нормативным измерителем, открывающим пути дальнейшей деятельности.
В отечественной юридической науке «в наиболее концентрированном виде» природу правового регулирования обосновал С.С. Алексеев в своей монографии «Механизм правового регулирования в социалистическом обществе» (1966 год). Правовое регулирование характеризовалось ученым как «осуществляемое при помощи права и всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения». Объективные пределы правового регулирования определялись ученым экономическими и политическими условиями, прежде всего базисом общества. В процессе правового регулирования происходит упорядочение и закрепление господствующих общественных отношений, содействие развитию новых отношений.
Результатом исследований проблемы правового регулирования в 1970-е годы стало появление обобщающих характеристик данного правового явления. Советские правоведы анализировали правовое регулирование «как бы «вслед» за анализом сущности, принципов и роли права», представляя его как «более широкую категорию» - совокупность средств правового воздействия. Трем стадиям правового регулирования - регламентированию, действию и реализации, - соответствовали юридические нормы, правоотношения, акты реализации субъективных прав и обязанностей».
В.И. Гойман, автор монографии «Действие права. Правовое регулирование» считает, что понятие «правовое регулирование» «охватывает как деятельность государства, его компетентных органов, связанную с выработкой юридических установлений и определением юридических средств обеспечения их деятельности, а также деятельность непосредственных участников общественных отношений, направленную на поиск и привлечение средств юридического регулирования для согласования своего поведения с правом, его принципами, целями, назначением».
В современной научной литературе единое определение понятия правового регулирования пока не выработано.
Так, А.В. Малько (Саратовская государственная академия права) на основе инструментального подхода к праву (право понимается как средство, инструмент разрешения практически значимых задач общества) определяет правовое регулирование как «осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения». Между тем, такой подход не дает возможности обратиться рассмотрению самого процесса правового регулирования.
Нестандартное понимание понятия «правовое регулирование» предлагает В.Д. Сорокин. По его мнению, поскольку любая отрасль российского права объединяет одни и те же три вида норм (дозволение, запреты и предписания), постольку правовое регулирование имеет единые для всех отраслей российского права предмет, метод и формы правового регулирования.
Профессор А.В. Поляков, представитель юридического факультета Санкт-Петербургского университета, в рамках коммуникативного подхода к праву рассматривает понятие правовое регулирование в двух значениях.
В телеологическом смысле правовое регулирование есть целенаправленное текстуальное воздействие (информационно-ценностное) на субъектов правовой коммуникации, вызывающее их ответное поведение, адекватное воздействующему тексту.
Под правовым регулированием в функциональном смысле, по мнению ученого, следует понимать ориентацию поведения субъектов на соответствующие нормативные установления. Правовое регулирование осуществляется, прежде всего, через различные правовые тексты, как первичные (текстуальные источники права), так и через тексты вторичные (тексты реализации права, юридической практики и др.), а также через тексты правовой культуры.
Профессор Ю.А. Тихомиров под правовым регулированием понимает «институциональный и познавательный механизм установления нормативно-юридических правил поведения (деятельности), обязательных или рекомендательных, их обеспечения и реализации». Исходными его элементами являются, во-первых, цели и предмет правового регулирования, во-вторых, субъекты и объекты регулирования, в-третьих, процесс и стадии регулирования, в-пятых, результаты и новый цикл регулирования». В материальном смысле, утверждает автор, источниками правообразования выступают, с одной стороны, общественные процессы (экономические, социальные, политические, духовные, материальные, природные) и порождаемые ими отношения (при этом право должно «уловить» общественные потребности в официальном признании правовых явлений, в отношении к ним), а с другой стороны, - «импульсы правового регулирования» (имеются в виду противоречивые процессы отражения в праве различных социальных интересов, их своего рода укрупнения до степени «общезначимой обязательности»). В этой связи, по мнению Ю.А. Тихомирова, допустимо говорить о системе соответственно «внешнего нормативного регулирования» и «системе саморегулирования».
Как систему определяют понятие правового регулирования Ю.Н. Старилов и В.С. Четвериков, авторитетные российские ученые в области административного права. В своих научных работах специалисты высказывают аргументы о том, что о правовом регулировании целесообразнее и точнее говорить именно как о системе. Специалисты исходят из понимания системы как «целого, составленного из частей, соединение, множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство»; как «объединения некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места».
В отсутствие общепринятого понятия «правовое регулирование» не будет лишним определить его сущность соотношением с такими пограничными понятиями, как «правовое воздействие» и «механизм правового регулирования».
Действительно, и при воздействии, и при регулировании действие права направлено на один и тот же объект - общественные отношения. Однако если правовое воздействие принято определять как взятый в единстве и многообразии процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей (и в этом смысле пределы правового воздействия нормативно не ограничены, как, например, не охвачены правовым регулированием отношения дружбы или любви), то правовое регулирование определяют как одну из форм воздействия права, осуществляемое системой юридических средств с целью упорядочения воздействие права на социальные связи, охватывающие далеко не все иные его формы.
К иным формам относят следующие: информационно-психологическую (характеризуется воздействием нормативной информации на мотивы субъектов права), воспитательную (в этом случае речь идет о влиянии всей правовой действительности на внутренний мир субъекта, на формирование в сознании людей ценностных представлений, на правовое воспитание личности) и социальную (характеризуется, в частности, формированием правом социально полезных образцов поведения, постановкой в правовых актах социально полезной цели).
Очевидно, что понятия «правовое воздействие» и «правовое регулирование» не совпадают: первое - объемнее второго. В этой связи возможно утверждать, что «правовое регулирование всегда означает также и правовое воздействие, но правовое воздействие не всегда означает сознательное нормирование общественных отношений; и в этом смысле регулирование - лишь одна из форм воздействия права на общественные отношения, не охватывающая всех других его форм».
Далее, близок, но не совпадает с понятием «правовое регулирование» термин «механизм правового регулирования».
По мнению С.С. Алексеева, последний происходит от понятия правового регулирования, но не является таковым. Как и правовое регулирование понятие «механизм правового регулирования» представляет собой отдельную категорию в аппарате общей теории права. Вместе с тем, если правовое регулирование возможно представить как «воздействующие на общественные отношения и собранные вместе явления правовой действительности», «в достаточной степени упорядоченные» и образующие некое статичное единство взаимосвязанных элементов, то механизм правового регулирования в таком случае представляет их в «работающем», «системно-динамическом виде».
.2 О соотношении государственного и правового регулирования
В отечественной юридической науке, в частности в теории государства и права, проблема государственного регулирования общественных отношений отдельно не рассматривалась. Суть ситуации (на первый взгляд странной) заключается в том, что государственное регулирование исследуется наукой как проблема правового регулирования, поскольку никакого различия между ними не проводится. Вследствие этого правовое регулирование полностью отождествляется с государственным регулированием, и наоборот. Но тождественны ли правовое и государственное регулирование? Исследования, проводимые современной российской наукой, свидетельствуют о том, что правовое и государственное регулирование следует различать.